Auto nº 1200/23 de Corte Constitucional, 21 de Junio de 2023

1. El 19 de diciembre de 2020, el Centro de Recuperación y Administración de Activos S.A.S. (en adelante CRA S.A.S.), por conducto del apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva en contra del municipio de Palermo, H. y C., como integrantes de la Unión Temporal Municipio de Palermo-C.. Lo expuesto, con fundamento en el derecho de recobro previsto en el artículo 1096 del Código de Comercio[1] y con ocasión del pago de la indemnización derivada de la póliza de cumplimiento NC 049966.[2]

2. Según el demandante, el 1 de septiembre de 2004, el Banco Agrario de Colombia (en adelante Banco Agrario) suscribió el contrato No. 1201017321 con una unión temporal, integrada por el municipio de Palermo, H., y la Central Nacional Provivienda -C.. El objeto del acuerdo era establecer los lineamientos, obligaciones y condiciones para hacer efectivos los proyectos de vivienda de interés social ubicados principalmente en el municipio de Palermo, H..[3] En cumplimiento de sus obligaciones, la referida unión temporal suscribió la póliza de cumplimiento NC49966, otorgada el 8 de noviembre de 2004, por la compañía de Seguros C.S..[4]

3. Mediante Resolución 100 del 28 de mayo de 2008, el Banco Agrario de Colombia declaró el incumplimiento en la ejecución del proyecto y ordenó hacer efectiva la póliza de cumplimiento NC 049966. La aseguradora presentó recurso de reposición en contra de esa decisión y se abstuvo de pagar el rubro exigido. En consecuencia, el Banco Agrario inició un proceso ejecutivo, en virtud del cual, el Juzgado 4° Administrativo de Neiva libró mandamiento de pago, el 17 de mayo de 2011.[5]

4. Posteriormente, Seguros C.S.. entró en proceso de liquidación forzosa[6] ordenado por la Superintendencia Financiera. Como consecuencia de dicha intervención, vendió y transfirió su cartera, garantías y privilegios, dentro de los cuales estaba la póliza de cumplimiento NC 049966, al CRA S.A.S. Como consecuencia de ello, el juez del proceso ejecutivo decidió suspender el proceso y remitirlo al agente liquidador.

5. Dentro del término de emplazamiento de los acreedores de la aseguradora, el Banco Agrario presentó reclamación por la indemnización ocasionada por cuenta de distintos proyectos de vivienda, entre ellos, el que generó la controversia de la referencia. Esa reclamación fue resuelta mediante Resolución 004 del 10 de marzo de 2014. Una vez ejecutoriadas la decisión y en cumplimiento de lo establecido en la Resolución 200 del 1 de junio de 2015, el liquidador de la compañía de seguros Condor S.A. informó que pagó el 70,96% de los créditos derivados de las indemnizaciones de las pólizas de seguro de cumplimiento o de responsabilidad. Concretamente, la demandante efectuó un pago colectivo al Banco Agrario, a través de un cheque por valor de $6.694.382.146. En relación con la póliza NC 049966, la aseguradora indemnizó al Banco Agrario de Colombia por una suma total de $533.144.373.[7]

6. Como consecuencia de lo anterior, planteó las siguientes pretensiones en la demanda:

   “PRIMERA: Librar mandamiento ejecutivo a favor de la sociedad comercial CRA S.A.S., como cesionaria de C.S.. Compañía de Seguros Generales y en contra del municipio de Palermo y de C., como integrantes de la Unión Temporal Municipio de Palermo- C., por las siguientes sumas de dinero:

   1. Por la suma de quinientos treinta y tres millones ciento cuarenta y cuatro mil trescientos setenta y tres pesos m/cte. ($533.144.373), por cuenta del derecho de recobro consagrado en el artículo 1096 del Código de Comercio, de conformidad con el artículo 7º de la Resolución 19 del 25 de octubre de 2011, expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, en razón del pago de indemnización derivada de la póliza NC049966 que efectuará la extinta aseguradora a favor del Banco Agrario de Colombia, entidad otorgante de los subsidios familiares de vivienda del proyecto de vivienda “Jurisdicción del C. y otros”, ubicado en el municipio de Palermo, H..

   2. Por el valor de los intereses moratorios comerciales calculados sobre la obligación anterior, desde el 20 de junio de 2015, fecha siguiente a la que se efectuó el pago de la indemnización que habilita el recobro, hasta la fecha en que se haga efectivo el pago de dichas sumas de dinero.

   SEGUNDA: Se condene en costas y agencias en derecho a los demandados”.[8]

7. El asunto le correspondió al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Neiva. Mediante Auto del 3 de febrero de 2021, esa autoridad judicial rechazó la demanda, porque el demandante daba una connotación de título ejecutivo a una escritura pública que no llenaba los requisitos propios de la figura.[9] Inconforme con la decisión, la accionante interpuso recurso de apelación. En esa oportunidad, señaló que la CRA S.A.S en ningún momento solicitó el reconocimiento de la escritura pública en la que se formalizó la subrogación de la obligación, como título ejecutivo. Por el contrario, exigió el pago de lo adeudado conforme a la póliza sujeta de compra de cartera.[10]

8. Mediante Auto del 5 de agosto de 2021,[11] el Tribunal Administrativo del H. revocó la decisión de instancia y, en su lugar, declaró la falta de jurisdicción. En su criterio, el objeto de litis gira en torno a una actividad financiera, la cual está excluida de la competencia atribuida por el legislador a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud del artículo 105.1 de la Ley 1437 de 2011. Al respecto, explicó que la relación contractual que generó la controversia, es decir, aquella celebrada entre la empresa aseguradora y el Banco Agrario, es una actividad propia del giro ordinario de los negocios de las compañías. De ahí que, a su juicio, procede aplicar el artículo 15 del Código General del Proceso que establece la competencia residual de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil.[12] Por tanto, remitió el expediente para reparto entre los jueces civiles del circuito correspondiente.

9. El análisis del caso le correspondió al Juzgado Primero Civil de Neiva. A través de Auto del 27 de julio de 2022, esa autoridad declaró su falta de jurisdicción para conocer del caso y propuso el conflicto negativo entre jurisdicciones. Según el J., la “el origen de la controversia es precisamente el pago de la póliza número de seguros NC 49966, expedida por compañía ASEGURADORA CÓNDOR S.A., generada por el incumplimiento de un contrato de carácter público como lo fue la ejecución del proyecto de vivienda “Jurisdicción del C. y otros”, ejecutado por las entidades demandadas, tal situación se ajusta a las previsiones del artículo 104, numeral del CPACA”.[13]

10. El Juzgado Primero Civil del Circuito de Neiva remitió el expediente digital a esta Corte, para que decidiera sobre el conflicto negativo de jurisdicciones, el 4 de agosto de 2022.[14]

11. Al interior de la Corte Constitucional, el expediente fue repartido por la Presidencia al magistrado sustanciador el 7 de marzo de 2023 y remitido al despacho el 10 del mismo mes.[15]

A. Competencia

13. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[16] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre autoridades de distintas jurisdicciones.

    B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

14. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[17] En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Corte Constitucional precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

    Presupuesto

    Contenido

    Constatación

    Subjetivo

    La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[18]

    El conflicto fue planteado entre dos autoridades que administran justicia de distintas jurisdicciones. De un lado, el Tribunal Administrativo del H., como representante de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Y, del otro, el Juzgado Primero Civil de Neiva como representante de la Jurisdicción Ordinaria.

    En este punto, la Sala precisa que la configuración del conflicto exige la manifestación expresa de un representante de la jurisdicción que reclama o rechaza la competencia. Esto significa que la controversia puede ser suscitada por los jueces de primera o de segunda instancia que conocen del proceso. Bajo esta perspectiva, la Sala advierte que, en este caso, el presupuesto subjetivo está acreditado, porque el Tribunal Administrativo del H., conoció de la controversia en segunda instancia y hace parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

    Objetivo

    Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[19]

    Existe una controversia entre los despachos judiciales involucrados respecto de cuál es la jurisdicción competente para resolver la demanda ejecutiva promovida por CRA S.A.S. en contra de los miembros de la unión temporal, esto son el municipio de Palermo, H. y la Central Nacional Provivienda –C., por concepto del recobro previsto en el artículo 1096 del Código de Comercio, y con ocasión al pago de la indemnización derivada de la póliza de cumplimiento NC 049966.

    Normativo

    Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[20]

    El Tribunal Administrativo del H. manifestó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo carece de competencia para conocer el asunto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 105.1 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En su criterio, la obligación que se pretende ejecutar es propia del giro ordinario de los negocios de las compañías involucradas, las cuales tienen naturaleza financiera. De ahí que, a su juicio, procede aplicar el artículo 15 del Código General del Proceso que establece la competencia residual de la Jurisdicción Ordinaria.

    Por su parte, el Juzgado Primero Civil de Neiva señaló que, según el artículo 104, este proceso debe ser conocido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, porque corresponde al recobro de una póliza de seguros, expedida como consecuencia de una relación contractual en la cual se encuentra inmersa, cuando menos, una entidad pública.

    C.A. objeto de decisión y metodología

15. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre jurisdicciones trabado entre el Tribunal Administrativo del H. y el Juzgado Primero Civil de Neiva. Para tales efectos, la Sala (i) explicará las competencias asignadas a la Jurisdicción Ordinaria y a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de procesos ejecutivos; y (ii) resolverá el caso concreto.

    D.C. asignadas a la Jurisdicción Ordinaria y a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de procesos ejecutivos. Reiteración del Auto 1177 de 2022[21]

16. En distintos pronunciamientos, la Corte ha señalado que los procesos ejecutivos pueden ser conocidos tanto en la Jurisdicción Ordinaria como en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. No obstante, la competencia debe determinarse, para cada caso concreto, en atención a la naturaleza de las partes involucradas.

17. En efecto, el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011 establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los procesos “ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por es[a] jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”. Ello significa que la competencia del proceso ejecutivo corresponderá a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo cuando: (i) la controversia involucre una entidad pública; y, (ii) la obligación se derive de un título que esté constituido por: (a) contratos; (b) condenas impuestas en procesos judiciales; (c) condenas que se deriven en conciliaciones aprobadas por la misma jurisdicción; y (d) condenas establecidas en laudos arbitrales.

18. Por su parte, el artículo 15 del Código General del Proceso dispone que corresponde “a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la Ley a otra jurisdicción”. De manera que, en caso de no acreditar los supuestos expuestos, la llamada a resolver el asunto será la Jurisdicción Ordinaria, en virtud de la regla residual de competencia expuesta.

19. Asimismo, en los Autos 016 y 244 de 2022, esta Corporación reiteró que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 establece una cláusula general de competencia, en virtud de la cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los casos que involucran la participación de una entidad pública. Sin embargo, para la Sala Plena, esa regla no puede interpretarse de manera aislada, porque “si el asunto objeto de controversia no encuadra dentro de (a) las materias expresas que se asignan a dicha jurisdicción, o (b) no corresponden a litigios genéricos que se rijan por el derecho administrativo o que impliquen el desenvolvimiento de la función administrativa, deberá aplicarse la regla general de competencia a favor de la Jurisdicción Ordinaria contemplada en el artículo 15 del CGP”.[22]

20. Mediante Autos 1177 y 1406 de 2022, la Corte tuvo la oportunidad de analizar dos casos en los que la Sociedad CRA S.A.S. presentó demandas ejecutivas en contra de entidades territoriales, con el propósito de librar mandamientos de pago por las sumas de dinero correspondientes al derecho de subrogación, previsto en el artículo 1096 del Código de Comercio. En esas providencias, la Corte atribuyó la competencia a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil. En efecto, la solicitud de librar mandamiento de pago está justificada en el derecho de recobro previsto en el Código de Comercio, por lo que no aplican los supuestos previstos en el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011. Además, la pretensión de la demanda está relacionada con el derecho de recobro adquirido con ocasión de una cesión realizada por la extinta aseguradora C.S.. De igual forma, lo requerido por las partes no tiene relación con el contrato de seguro primigenio. Por el contrario, proviene de la conducta ejecutada por la persona que se presume responsable del incumplimiento. En esa medida, la regla aplicable es la prevista en el artículo 15 del Código General del Proceso.

21. Regla de decisión. Reiteración Auto 1177 de 2022. La Jurisdicción Ordinaria es la competente para conocer de los procesos ejecutivos promovidos con ocasión del derecho de subrogación que establece el artículo 1096 del Código de Comercio a favor de las aseguradoras que debieron cancelar la póliza al asegurado y deciden repetir en contra de quienes, presuntamente, ocasionaron el siniestro.

    E. Caso concreto

23. De acuerdo con el escenario fáctico planteado, la Sala advierte que la sociedad CRA S.A.S, como cesionaria de la aseguradora C.S., inició demanda ejecutiva en contra de la unión temporal conformada por el municipio de Palermo, H. y la Central Nacional Provivienda –C.. Lo expuesto, con el objeto de que se librara mandamiento de pago por las sumas de dinero que corresponden al derecho de subrogación del asegurador contemplado en el artículo 1096 del Código de Comercio, con ocasión del pago de la indemnización derivada de la póliza de cumplimiento NC 049966. Aquel dispone que, “[e]l asegurador que pague una indemnización se subrogará, por ministerio de la ley y hasta concurrencia de su importe, en los derechos del asegurado contra las personas responsables del siniestro. Pero éstas podrán oponer al asegurador las mismas excepciones que pudieren hacer valer contra el damnificado.”

25. A la luz de las consideraciones expuestas, la Corte evidencia que la controversia no gira en torno a la ejecución del contrato de seguros suscrito originalmente. Por el contrario, tiene que ver con las actuaciones desplegadas por las autoridades que probablemente causaron el siniestro asegurado. Además, las pretensiones tienen sustento en el derecho de recobro previsto en el Código de Comercio. En esa medida, corresponde a una materia atribuida a la Jurisdicción Ordinaria de manera especial. Por tanto, no hace parte de los supuestos previstos en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

26. Ahora bien, tal como se advirtió en líneas anteriores, el supuesto responsable del incumplimiento sería dado como consecuencia del actuar de la unión temporal, de la que hace parte el Municipio de Palermo. Sin embargo, esta condición no necesariamente habilita la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, porque no corresponde (i) a un asunto expresamente atribuido a los jueces administrativos mediante el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011; ni a (ii) un tema que no esté atribuido a otra jurisdicción de forma explícita.

28. En suma, se presenta una imposibilidad de aplicar el fundamento normativo que activa la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por esa razón, la Sala Plena considera que en este escenario se aplica la competencia residual contenida en el artículo 15 del Código General del Proceso, de acuerdo con la cual sería la Jurisdicción Ordinaria la llamada a resolver el caso. En esa medida, se procederá a dirimir el conflicto suscitado, en el sentido de declarar que el Juzgado Primero Civil de Neiva es competente para decidir sobre la demanda ejecutiva sub examine.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,