Auto nº 1250/23 de Corte Constitucional, 21 de Junio de 2023

1. Según la demanda, la Fundación Hospitalaria San Vicente de P. (en adelante la Fundación o el Hospital) “prestó los servicios médicos – hospitalario- quirúrgicos especializados no incluidos en el Plan Básico de Servicios (NO -POS), a pacientes afiliados a distintas EPS que tienen afiliados en el Departamento de Boyacá. […] Por disposición de la Gobernación de [ese ente territorial], las reclamaciones por prestación de servicios no incluidos en el Plan Básico de Servicios (NO-POS), debían ser entregadas a la respectiva EPS donde estuviera afiliado el paciente beneficiario de dichos servicios. [Asimismo, prestó] servicios médicos – hospitalario – quirúrgicos especializados a pacientes que al momento de prestar el servicio no tienen ningún asegurador, esto es, que no están afiliados a ninguna EPS y que por carecer de recursos se tienen como Población Pobre No Asegurada (PPNA) a cargo de la Gobernación de Boyacá, en consecuencia, la reclamación se radica en las instalaciones de la Entidad Territorial”.[1]

2. En concreto, el Hospital relacionó 17 facturas de prestaciones médicas realizadas entre el 2016 y el 2019. El apoderado de la Fundación precisó que, en virtud de lo dispuesto en la Resolución 1479 de 2015, proferida por el Ministerio de Salud, el Hospital radicó “todas las reclamaciones relacionadas [en la demanda] en la EPS a la cual estuviera afiliado el paciente para la fecha de atención, salvo las reclamaciones que para la fecha de prestación del servicio no tienen afiliación alguna. [Sin embargo,] hasta la fecha de radicación de esta demanda, el Hospital no tiene comunicación de la glosa hecha por parte de la entidad demandada”.[2] Además, manifestó que la Fundación intentó llegar a un acuerdo con la demandada a través de una conciliación extrajudicial. Con todo, las partes no lograron un arreglo.[3]

3. Como consecuencia de lo anterior, el apoderado del Hospital inició un proceso declarativo verbal de mayor cuantía contra la Gobernación de Boyacá, con el fin de obtener el pago de las acreencias adeudadas por el ente territorial. Puntualmente, la demandante presentó las siguientes pretensiones:

   “Primera. Se sirva Declarar que la demandada tiene la obligación legal de cancelar a mi poderdante el saldo adeudado por las facturas relacionadas en el hecho cuarto por concepto de servicios médicos – hospitalario – quirúrgicos NO POS y a Población Pobre No Asegurada, prestados a pacientes a cargo de dicha entidad.

   Segunda. Que en consecuencia se condene a la Gobernación De Boyacá al pago de Doscientos ochenta y seis millones ciento cuarenta y un mil noventa y cuatro pesos ($286.141.094) en favor de la Fundación Hospital San Vicente de P.-Rionegro.

   Tercera. Que se condene a la demandada al pago de los intereses moratorios, a la tasa máxima legal permitida, desde el día siguiente a la radicación que se detalla en la columna “fecha de radicación” del cuadro del hecho Cuarto de este escrito y hasta que se haga el pago total de la obligación; esta pretensión se basa en: el artículo 24 del decreto 4747 de 2007 contenido en el Decreto 780 de 2016 articulo 2.5.3.4.13, el Decreto ley 1281 de 2002, el artículo 4 y el decreto 723 de 1997, artículo 10

   Cuarta. En caso de no acceder a la pretensión anterior, solicito de forma subsidiaria, muy comedidamente se sirva ordenar la indexación y/o actualización monetaria de las sumas objeto de condena que se reclaman en el hecho Cuarto de este libelo al igual que determinar la fecha a partir de la cual se realizará la respectiva indexación.

   Quinta: Se condene en costas”.[4]

4. El 7 de abril de 2021, el proceso fue repartido al Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Oralidad de Tunja para su conocimiento. Mediante Auto del 15 de abril de la 2021, la autoridad judicial rechazó la demanda por falta de jurisdicción. En consecuencia, ordenó remitir el caso al centro de servicios de los juzgados administrativos orales del circuito de Tunja.[5] Para justificar su postura, el juez argumentó que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia dispone que los jueces ordinarios solo tienen competencia para conocer y resolver temas de recobros por procedimientos médicos ejecutados con ocasión de negocios jurídicos entre privados. Es decir, aquellos conflictos de naturaleza civil-comercial relacionados con asuntos de salud.[6] Sin embargo, advirtió que la controversia de la referencia involucra a una entidad pública (Gobernación de Boyacá). Concluyó que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011, la disputa debe ser ventilada ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[7] Como consecuencia de lo anterior, el 26 de abril de 2021 el proceso fue repartido al Juzgado Tercero Administrativo Oral de Tunja.[8]

5. Mediante Auto del 20 de mayo de 2021, el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Tunja argumentó que, en asuntos como el de la controversia, el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011[9] limita la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a “los conflictos que surgieren en razón de la seguridad social de los servidores públicos y las administradoras que tengan la naturaleza de derecho público”. Además, el artículo 12.5 de la Ley 712 de 2001 dispone “una cláusula residual de competencia en materia de conflictos emanados del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”,[10] en virtud de la cual esas controversias le corresponderán a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. Al analizar el caso concreto, señaló que el caso no corresponde a una controversia de seguridad social suscitada por un empleado público. En esa medida, concluyó que el caso debía ser conocido por la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. Por esa razón, envió el proceso a los juzgados laborales del circuito de Tunja (reparto).[11]

6. Ante la remisión expuesta, el proceso fue repartido el 1 de julio de 2021 al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja.[12] Mediante Auto del 9 de septiembre de 2021, dicha autoridad inadmitió la demanda por no reunir los requisitos propios del artículo 26 del Código de Procedimiento del Trabajo.[13] Ante esta situación, el apoderado de la parte demandante subsanó la demanda.

7. Posteriormente, el 17 de septiembre de 2021, el representante legal del Hospital solicitó al juzgado laboral declarar su falta de competencia para conocer del caso. Para justificar su solicitud, señaló que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia indicó que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil es la llamada a resolver las controversias que tienen características similares a las del caso que ocasionó el conflicto.[14]

8. A pesar de lo anterior, el 7 de octubre de 2021 el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja admitió la demanda y corrió traslado a las partes.[15] El proceso continuó hasta la audiencia adelantada el 16 de junio de 2022, fecha en la cual resolvió, que “para evitar el desgaste de las partes y de la misma jurisdicción y tener certeza de cuál es el Juez competente que debe dirimir este conflicto jurídico, el Juzgado va a tomar como medida de saneamiento […] enviar el proceso al Tribunal Superior de Tunja quien tiene una Sala Especializada para esta clase de conflictos de competencia entre el JUZGADO 4° CIVIL DEL CIRCUITO o el JUZGADO 1° LABORAL DE CIRCUITO DE TUNJA”.[16]

9. En Auto del 26 de julio de 2022, la Sala Primera Mixta del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja decidió abstenerse de resolver el conflicto de competencias suscitado entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja y el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Oralidad de Tunja. En su criterio, el caso plantea un conflicto entre la Jurisdicción Ordinaria en sus especialidades laboral y civil y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Sobre el particular, argumentó que en los Autos 389, 794 y 1112 de 2021 la Corte Constitucional estableció que la competencia para conocer de estos asuntos está en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[17] En consecuencia, el Tribunal propuso el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y remitió el caso a esta Corporación para su estudio.[18]

10. Al interior de la Corte Constitucional, el expediente fue repartido el 11 de abril de 2023 y remitido al despacho el 14 de abril siguiente.[19]

A. Competencia

11. De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[20] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre autoridades de distintas jurisdicciones.

    B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

12. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[21] En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Corte Constitucional precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

    Presupuesto

    Contenido

    Constatación

    Subjetivo

    La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[22]

    El conflicto fue suscitado por una autoridad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Tunja (Boyacá)) y otra perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria (la Sala Primera Mixta del Tribunal Superior de Distrito Judicial de la misma ciudad).

    En este punto, la Sala precisa que la configuración del conflicto exige la manifestación expresa de un representante de la jurisdicción que reclama o rechaza la competencia. Esto significa que la controversia puede ser suscitada por los jueces de primera o de segunda instancia que conocen del proceso, en virtud de las diferentes actuaciones de las partes o de las peticiones relacionadas con la definición de competencias. Bajo esta perspectiva, la Corte advierte que, en este caso, el presupuesto subjetivo está acreditado, porque la Sala Primera Mixta del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Tunja pertenece a la Jurisdicción de lo Ordinaria y conoció de la controversia ante una solicitud de definición de competencias.

    Objetivo

    Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[23]

    Las autoridades referidas tienen una controversia respecto de cuál es la jurisdicción competente para conocer y resolver el proceso declarativo verbal de mayor cuantía promovido por la Fundación Hospitalaria San Vicente de P., en contra del Departamento de Boyacá. Aquel pretende que la autoridad judicial competente declare la existencia de una obligación de pago en cabeza del ente territorial ocasionada por: (i) los servicios médicos excluidos del POS prestados a personas afiliadas al régimen subsidiado de salud; y, (ii) las prestaciones de salud brindadas a Población Pobre No Asegurada.

    Normativo

    Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[24]

    Ambas autoridades judiciales acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre su falta de jurisdicción en el asunto.

    Por un lado, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Tunja argumentó que el caso no reúne los elementos exigidos por la Ley 1437 de 2011 para ser atribuido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Además, en virtud de la cláusula general de competencia establecida en el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, la demanda debe ser conocida por la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral.

    Por su parte, la Sala Primera Mixta del Tribunal Superior de Tunja manifestó que, en los Autos 389, 794 y 1112 de 2021, la Corte Constitucional estableció que la competencia para conocer de estos asuntos está en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

    C.A. objeto de decisión

13. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto suscitado entre el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Tunja y la Sala Primera Mixta del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Tunja. Para el efecto, reiterará las reglas de competencia fijadas por esta Corporación en materia de conflictos relacionados con la declaración de obligaciones generadas por el no pago de entidades públicas de servicios de salud prestados por una IPS privada. Posteriormente analizará el caso concreto.

    D. La competencia para conocer de los asuntos en los que una IPS demanda a entidades públicas por el no pago de servicios de salud que ya fueron prestados debe ser atribuida a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración Auto 546 de 2023

14. En el Auto 1088 de 2021, la Sala Plena explicó que las controversias suscitadas por una demanda presentada por una IPS, en contra de una entidad pública, por el no pago de servicios que ya fueron prestados, no están cobijadas dentro de lo establecido en el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Lo anterior porque, en estricto sentido, no están relacionadas con la prestación de los servicios de la seguridad social. Por el contrario, corresponden a litigios que giran exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios prestados que no involucran a afiliados, beneficiarios o usuarios, ni a empleadores, como lo exige la norma señalada.

15. Asimismo, la Corte advirtió que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 prevé los casos que son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Puntualmente, manifestó que dicha norma dispone una cláusula general, en virtud de la cual, son del resorte de esa jurisdicción aquellas “controversias y los litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.”[25] Asimismo, en el numeral primero precisa que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo será competente para conocer de los procesos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable.” Esto permite concluir que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las controversias relacionadas con la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública. Es decir, de aquellos órganos, organismos o entidades estatales en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y, los entes con aportes o participación estatal igual o superior al porcentaje aludido.

16. A partir de lo expuesto, el Auto 1088 de 2021 formuló la siguiente regla de decisión:

    “El conocimiento de los asuntos en los que una IPS demande a entidades públicas, mediante el medio de control de reparación directa, por el no pago de unos servicios que ya se prestaron corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una IPS la responsabilidad extracontractual de entidades públicas. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios que ya se prestaron, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”.

17. Esta misma regla ha sido aplicada, en lo que respecta al cobro de servicios, efectivamente, prestados a población pobre no asegurada (PPNA) y frente a procesos declarativos. En efecto, mediante Auto 546 de 2023, esta Corporación advirtió que era necesario ampliar la regla de decisión expuesta con el fin de incluir los procesos declarativos iniciados por las IPS, en contra de entidades públicas, para obtener el pago de servicios de salud prestados a población pobre no asegurada. Lo expuesto, en la medida en que a ese tipo de procesos les resultarían aplicables las mismas reglas de distribución de competencias.

18. Para finalizar, se resalta que esta misma regla se ha aplicado en casos en los que, IPS privadas han interpuesto demandas con el fin de reclamar el pago de servicios prestados a población pobre no asegurada (PPNA), no solo contra una entidad pública sino también contra una EPS. Esto se evidencia, en el Auto 257 de 2023[26] en el que el Hospital San Rafael promovió una demanda contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño y la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud EMSSANAR EPS con el objetivo de obtener el pago de la cartera adeudada por concepto de la prestación de servicios de salud mental a población pobre no asegurada (PPNA), no incluidos en el POS-PBS-, su competencia le correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esto, en atención a que “el objeto de debate no gira entorno a la prestación del servicio de salud. Lo anterior, en la medida en que aquellos ya fueron prestados. la pretensión de la demanda, en el caso de la referencia, no está relacionada directamente con la atención de afiliados, beneficiarios, usuarios o ni con los empleadores de las prestadoras de salud.”

19. Regla de decisión. Reiteración Auto 546 de 2023. El conocimiento de los asuntos en los que una IPS demande a entidades públicas, mediante demanda de reparación directa o declarativa de índole ordinario, por el no pago de unos servicios que ya se prestaron corresponde a los jueces de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una IPS la responsabilidad extracontractual de entidades públicas. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios que ya se prestaron, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

    E. Análisis del caso concreto

20. En este caso, la Corte Constitucional precisa que no le corresponde interpretar la demanda presentada por la Fundación Hospitalaria San Vicente de P. para resolver el conflicto de jurisdicciones. Con todo, una lectura desprevenida de ese documento permite advertir que aquella pretende que se declare que el Departamento de Boyacá tiene la obligación de pagar unas sumas de dinero adeudadas con ocasión de la prestación de unos servicios de salud. Algunos de ellos (i) están excluidos del POS, hoy PBS, y fueron prestados a personas afiliadas al régimen contributivo de salud; otros, (ii) corresponden a prestaciones de salud otorgadas (ii) a personas de bajos recursos no afiliadas al sistema de seguridad social.

21. Según la regla de decisión previamente expuesta, los procesos declarativos que persiguen el pago de unos servicios de salud ya prestados por parte de una entidad pública no pueden ser catalogados como controversias relativas a la seguridad social. En esa media, no les resultan aplicables los artículos referentes a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. Tampoco corresponden a controversias que no hayan sido asignadas a una jurisdicción específica que habiliten la aplicación de la cláusula general de competencia atribuida a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil. Por el contrario, para la Corte es claro que aquellos giran en torno a la atribución de una responsabilidad extracontractual a una entidad pública. En efecto, en esos eventos los accionantes pretenden que el juez que conozca del proceso establezca una obligación de pagar en cabeza de una entidad pública sin que medie una relación contractual. De manera que el medio de control invocado en estos casos no resulta determinante para resolver la controversia. Por tanto, en atención a lo establecido en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ese tipo de controversias competen a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

22. En virtud de lo expuesto, la demanda presentada por la Fundación Hospitalaria San Vicente de P. en contra del Departamento de Boyacá será asignada a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por lo tanto, se ordenará remitir el expediente Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Tunja para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

23. En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución