Auto nº 1347/23 de Corte Constitucional, 12 de Julio de 2023
| Fecha | 12 Julio 2023 |
| Número de sentencia | 1347/23 |
| Número de expediente | CJU-3677 |
| Materia | Derecho Constitucional |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
Auto 1347 de 2023
Referencia: Expediente CJU-3677
Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 54° Civil Municipal de Bogotá y el Juzgado 38° Administrativo Oral del Circuito de Bogotá
Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá D.C., doce (12) de julio de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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ZLS Aseguradora de Colombia S.A., mediante apoderada, presentó demanda ejecutiva en contra de la Agencia Nacional de Infraestructura (en adelante ANI) ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con el propósito de que se libre mandamiento de pago por concepto de los saldos insolutos derivados del pago por la expedición de póliza de responsabilidad de servidores públicos. Dicha póliza fue expedida en virtud de contrato de seguro suscrito entre las partes, el cual fue modificado para un valor total final de $1.731.259.738,95 de pesos. De este valor, la demandada realizó pagos por $1.624.484.841 de pesos, quedando un saldo insoluto de $106.774.900 de pesos.[1]
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El proceso correspondió al Juzgado 38° Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, el cual en decisión del 9 de marzo de 2020 declaró la falta de jurisdicción para conocer de la demanda, y remitió a los Juzgados Civiles Municipales de Bogotá (reparto). Consideró que, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 6° del artículo 104 y numeral 1° del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,[2] el presente proceso no es de conocimiento de esa jurisdicción en tanto la controversia versa sobre un contrato de seguro celebrado entre una entidad del Estado y una sociedad de carácter asegurador, por lo que debe ser remitido a la Jurisdicción Ordinaria de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en el Código General del Proceso.[3]
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El 12 de marzo de 2021 el asunto fue repartido al Juzgado 54° Civil Municipal de Bogotá. El 11 de marzo de 2022 esa autoridad judicial negó el mandamiento de pago y archivó el proceso al considerar que, al haber sido aportada únicamente la póliza de seguro, no se acredita la existencia de una obligación clara, expresa y exigible, de conformidad con los requisitos para el título ejecutivo previstos en el artículo 422 del Código General del Proceso.[4] En contra de esta decisión, la demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, en el cual señaló que los documentos presentados sí prestan mérito ejecutivo de conformidad con la normatividad aplicable.[5]
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En decisión del 4 de mayo de 2022, previo a decidir el recurso presentado, el Juzgado 54° Civil Municipal de Bogotá dejó sin valor el Auto del 11 de marzo de 2022 y, en su lugar, declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto, propuso conflicto negativo de competencia y remitió el expediente a la Corte Constitucional. Argumentó que la demanda se fundamenta en el contrato suscrito entre las partes, por lo que de acuerdo con lo previsto en el artículo 104 numeral 6° del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, su conocimiento corresponde a esa jurisdicción. Lo anterior, dado que al estudiar la naturaleza de la ANI no se evidencia que tenga el carácter de una institución financiera, aseguradora, intermediaria de seguros o intermediaria de valores vigilada por la Superintendencia Financiera, por lo que no resulta aplicable la excepción consagrada en el numeral 1° del artículo 105 del mencionado Código, sin que el carácter de aseguradora de la entidad demandante implique la exclusión de competencia del Juez Administrativo.[6]
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Mediante sesión virtual del 6 de junio de 2023 el expediente fue repartido al despacho encargado, y la remisión para la sustanciación se realizó el 9 de junio siguiente.
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Competencia
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De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[7] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
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Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).[8]
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En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:
Presupuesto
Constatación
Subjetivo. La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[9]
El conflicto fue promovido entre una autoridad de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (el Juzgado 38° Administrativo Oral del Circuito de Bogotá), y otra perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil (el Juzgado 54° Civil Municipal de Bogotá).
Objetivo. Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[10]
Las autoridades referidas tienen una controversia respecto de cuál es la jurisdicción competente para conocer de la demanda ejecutiva presentada por una empresa aseguradora en contra de la ANI, con el propósito de obtener el pago de los saldos insolutos derivados de un contrato de seguro suscrito entre las partes.
Normativo. Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[11]
Ambas autoridades judiciales acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre su falta de jurisdicción en el asunto.
Por un lado, el Juzgado 38° Administrativo Oral del Circuito de Bogotá señaló que, de acuerdo con los artículos 104.6 y 105.1 de la Ley 1437 de 2011, es competente la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil para conocer de un proceso ejecutivo derivado de un contrato de seguro suscrito por una entidad pública con una empresa aseguradora.
Por su parte, el Juzgado 54° Civil Municipal de Bogotá manifestó que, de acuerdo con estos mismos artículos, es competente la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de las controversias derivadas de un contrato estatal, sin que el carácter de entidad aseguradora de la parte demandante excluya su competencia.
C.A. objeto de decisión y metodología
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Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 54° Civil Municipal de Bogotá y el Juzgado 38° Administrativo Oral del Circuito de Bogotá. En primer lugar, estudiará la competencia para conocer de procesos ejecutivos derivados de un contrato de seguro suscrito por una entidad pública. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.
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La competencia para conocer de los procesos ejecutivos derivados de contratos de seguros suscritos con una entidad pública corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración del Auto 1330 de 2022
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La Sala Plena ha establecido que el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se pretende el pago derivado de un contrato de seguro donde una entidad pública sea parte, es de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de conformidad con lo previsto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993[12] y 104 de la Ley 1437 de 2011. Lo anterior, a pesar de que la reglamentación propia de este tipo de contratos se encuentre sometida al derecho privado.
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Así, la Sala ha reconocido que la Ley 80 de 1993 adoptó un criterio eminentemente subjetivo u orgánico para definir el contrato estatal, según el cual el régimen legal aplicable no determina esta calidad. Por el contrario, siempre que en los sujetos que intervienen en la formación del vínculo contractual se encuentre una entidad pública, el contrato podrá catalogarse como estatal.[13] D. mismo modo, siempre que se adelante un proceso ejecutivo con fundamento en un contrato estatal, debe conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de conformidad con el numeral 6° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
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Esta postura fue aplicada en Auto 1330 de 2022,[14] respecto del conocimiento de una demanda ejecutiva en la que se pretendía el pago de obligaciones derivadas de un contrato de seguro suscrito entre una entidad pública y una empresa aseguradora. En esa oportunidad, la Corte determinó que, pese a que el contrato de seguro se encuentra regulado en las provisiones legales y reglamentarias del derecho privado, de acuerdo con la Ley 80 de 1993 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, la presencia de una entidad estatal como parte del contrato le imprime al negocio jurídico el carácter de estatal. De la misma manera, reconoció que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido pacífica en establecer la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en los procesos, tanto declarativos como ejecutivos, en los que una de las partes del contrato de seguro es una entidad estatal.
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Esta postura no desconoce las exclusiones de jurisdicción previstas en el artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues esta norma en su numeral primero se refiere de manera expresa a aquellos contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera (énfasis añadido). Por lo tanto, la exclusión se hace respecto de aquellos eventos en los que la entidad pública parte del contrato de seguro tiene el carácter de aseguradora, y no en todas las ocasiones en los que una entidad pública celebre un contrato de seguro.
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Regla de decisión. Reiteración del Auto 1330 de 2022. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las demandas ejecutivas que tengan origen en un contrato de seguro en el que sea parte una entidad pública. Esto, de conformidad con los artículos 104-6 del CPACA y 32 y 75 de la Ley 80 de 1993.
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Caso concreto
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La Sala Plena advierte que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del caso que suscita el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 54° Civil Municipal de Bogotá y el Juzgado 38° Administrativo Oral del Circuito de Bogotá.
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La Corte encuentra que la presente controversia gira en torno a la competencia para conocer de la demanda ejecutiva presentada por ZLS Aseguradora de Colombia S.A. en contra de la ANI por los pagos adeudados en virtud del contrato de seguro suscrito entre las partes. De conformidad con lo previsto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y atendiendo al carácter estatal de la entidad demandada, es posible concluir que la controversia se deriva de un contrato estatal. A partir de ello, es posible atribuir la competencia del proceso a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de acuerdo con lo establecido en el numeral 6° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, según el cual son competencia de esa jurisdicción los procesos ejecutivos originados en los contratos celebrados por las entidades públicas. Esto, además en atención a la regla de decisión fijada por esta Corte mediante Auto 1330 de 2022.
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En consecuencia, en el caso bajo estudio la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado 38° Administrativo Oral del Circuito de Bogotá para lo de su competencia, así como para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 54° Civil Municipal de Bogotá.
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En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 54° Civil Municipal de Bogotá y el Juzgado 38° Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 38° Administrativo Oral del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-3677 al Juzgado 38° Administrativo Oral del Circuito de Bogotá para lo de su competencia, así como para que comunique la presente decisión a los interesados.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Ausente con permiso
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente CJU-3677, Documento digital 001. EscritoDemanda.pdf, pp. 3-7.
[2] ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos: ( )
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Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades. ( )
ARTÍCULO 105. EXCEPCIONES. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: 1. Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos. ( )
[3] Expediente CJU-3677, Documento digital 07. Solicitud.pdf, pp. 4-6.
[4] Expediente CJU-3677, Documento digital 08. AutoNiegaMandamiento20220311.pdf.
[5] Ibid., Documento digital 09. RecursoDeReposición.pdf.
[6] Ibid., Documento digital 11. Propone Conflicto 054-2021-00169 01.pdf.
[7] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[8] Cfr., Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[9] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[10] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr., Artículo 116 de la Constitución Política).
[11] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[12] ARTÍCULO 32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (...)
[13] Cfr., Corte Constitucional, Auto 199 de 2022.
[14] Expediente CJU-1584, M.P.A.M.M..
