Auto nº 1415/23 de Corte Constitucional, 12 de Julio de 2023

1. La E.S.E Sanatorio Agua de D., a través de apoderado, presentó demanda ejecutiva de mínima cuantía en contra de AXA Colpatria Seguros S.A., ante el Juzgado Promiscuo de dicho municipio. En ella, solicitó que se libre mandamiento de pago por las sumas contenidas en facturas de salud emitidas por concepto de servicios médicos de urgencias prestados a las personas que sufrieron daños corporales en accidentes de tránsito, como tomadores de póliza SOAT con la demandada, las cuales ascienden a un valor total de catorce millones cuatrocientos cuarenta mil noventa y ocho pesos m/cte. ($14.440.098).[1]

2. Mediante Auto del 26 de mayo de 2022, el Juzgado Promiscuo Municipal de Agua de D.-Cundinamarca rechazó la demanda por falta de jurisdicción y remitió el expediente al Juzgado Administrativo de G. (reparto). Argumentó que, el artículo 155 de la Ley 1437 de 2011[2] dispone que la Jurisdicción Administrativa conoce de los procesos relativos a los contratos celebrados por entidades públicas, sin importar su régimen. En el caso concreto, señaló que la demanda, de un lado, fue promovida por una persona jurídica de derecho público, descentralizada, de orden nacional y vinculada al Ministerio de Salud. Y, del otro, pretende el cobro de obligaciones derivadas de la prestación de servicios de salud, es decir, de una relación contractual, por lo que el Despacho no tiene jurisdicción para conocer del proceso.[3]

3. El 22 de junio de 2022, el asunto fue asignado por reparto al Juzgado 3° Administrativo Oral de G.. Mediante Auto del 9 de agosto de 2022, esa autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción para conocer del proceso, propuso conflicto negativo de jurisdicción y remitió el expediente a la Corte Constitucional. Consideró que, en virtud de los artículos 104.6 y 297 de la Ley 1437 de 2011,[4] la competencia del juez administrativo en materia de procesos ejecutivos es limitada. De esta manera, explicó que la jurisdicción está habilitada cuando existe un contrato estatal, caso en el cual el título complejo también está compuesto por los documentos en los que, de manera extendida, consten las obligaciones. Por el contrario, en aquellos casos en los que no exista un contrato estatal entre las partes debe aplicarse la cláusula general y residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo.[5] Asimismo, reiteró lo señalado por la Corte Constitucional mediante Auto 788 de 2021, según el cual en los casos en los que no se evidencie una relación contractual con una entidad estatal, la competencia corresponde a la Jurisdicción Ordinaria. En el caso bajo estudio, señaló que la solicitud de ejecución está fundamentada en facturas por concepto de prestación de servicios de salud a personas que sufrieron accidentes de tránsito como tomadores del SOAT. Por esa razón, las sumas reclamadas no derivan de la ejecución de un contrato, sino que surgen a partir de disposiciones legales.[6] En consecuencia, debe aplicarse la cláusula general y residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria.[7]

4. Mediante sesión virtual del 18 de abril de 2023 el expediente fue repartido al despacho encargado, y la remisión para la sustanciación se realizó el 21 de abril siguiente.

1. Competencia

   5. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[8] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   6. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[9]

   7. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

      Presupuesto

      Constatación

      Subjetivo. La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[10]

      El conflicto fue promovido entre una autoridad de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (el Juzgado 3° Administrativo Oral del Circuito de G., y otra perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado Promiscuo Municipal de Agua de D.-Cundinamarca).

      Objetivo. Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[11]

      Las autoridades referidas tienen una controversia respecto de cuál es la jurisdicción competente para conocer y resolver la demanda ejecutiva en la cual la E.S.E Sanatorio Agua de D. pretende el cobro de facturas de salud, por concepto de servicios médicos de urgencias prestados a quienes sufrieron accidentes de tránsito como tomadores del SOAT con la demandada.

      Normativo. Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[12]

      Ambas autoridades judiciales acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre su falta de jurisdicción en el asunto.

      Por un lado, el Juzgado Promiscuo Municipal de Agua de D. se refirió al artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, a partir de lo cual concluyó que, al tratarse de un cobro derivado de una relación contractual con carácter estatal, es competente la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

      Por su parte, el Juzgado 3° Administrativo Oral de G. manifestó que, de acuerdo con los artículos 104.6 y 297 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la competencia del juez administrativo en materia de procesos ejecutivos se limita a los casos en los que existe contrato estatal, contrario a lo que ocurre en este caso en el que las sumas adeudadas se desprenden de obligaciones legales, por tanto el conocimiento corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral.

      C.A. objeto de decisión y metodología

   8. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 3° Administrativo Oral del Circuito de G. y el Juzgado Promiscuo Municipal de Agua de D.-Cundinamarca. En primer lugar, se referirá a la obligación legal que tienen todas las entidades prestadoras de servicios de salud de brindar atención de urgencias en casos de accidentes de tránsito, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 167 de la Ley 100 de 1993. En segundo lugar, explicará la regla de decisión fijada por esta Sala en materia de recobros por la prestación de servicios de salud que no se derivan de un contrato estatal. Finalmente, establecerá la regla aplicable y resolverá el caso concreto.

4. Obligación legal de prestar servicios médicos como consecuencia de accidente de tránsito

   9. De acuerdo con el artículo 167 de la Ley 100 de 1993,[13] por medio de la cual se crea y reglamenta el Sistema de Seguridad Social Integral, los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante SGSSS) tendrán derecho, entre otros, al cubrimiento de los servicios médico-quirúrgicos en los casos de urgencias generados en accidentes de tránsito. Asimismo, el parágrafo 1° del mismo artículo consagra que en los casos de accidentes de tránsito, el cubrimiento de estos servicios continuará a cargo de las aseguradoras autorizadas para administrar los recursos del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT).

   10. En concordancia con esta norma, el artículo 2.6.1.4.1 del Decreto 780 de 2016,[14] prevé una operación conjunta de la subcuenta de seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito (ECAT) y las entidades aseguradoras autorizadas para expedir el SOAT, en los casos en que deba darse el reconocimiento y pago de los servicios de salud, indemnizaciones y gastos derivados de accidentes de tránsito, entre otros eventos.

   11. En cuanto a las prestaciones de salud, el artículo 2.6.1.4.1.3 dispone que, entre otras, las víctimas de accidentes de tránsito “tendrán derecho al cubrimiento de gastos médicos, quirúrgicos, farmacéuticos y hospitalarios por lesiones”. Asimismo, el artículo 2.6.1.4.2.1 establece que “los servicios de salud otorgados a las víctimas de accidente de tránsito, […], son los servicios médicos, quirúrgicos, farmacéuticos y hospitalarios, suministrados a la víctima por un prestador de servicios de salud habilitado, destinados a lograr su estabilización, tratamiento y la rehabilitación de sus secuelas y de las patologías generadas como consecuencia de los mencionados eventos, así como el tratamiento de las complicaciones resultantes de dichos eventos a las patologías que esta traía”.

   12. Al analizar el carácter de los beneficios previstos en el artículo 167 de la Ley 100 de 1993 y desarrollados en el Decreto 780 de 2016, la Corte ha establecido de manera reiterada que estos hacen parte del SGSSS. Así lo indicó en Auto 1512 de 2022,[15] en el que analizó un caso en el que se pretendía la indemnización por muerte y gastos funerarios a cargo de ADRES con fundamento en este artículo. En ese caso, la Sala explicó que, esta indemnización puede ser pagada por (i) la compañía de seguros, cuando el vehículo involucrado esté amparado por una póliza SOAT; o (ii) la subcuenta ECAT del FOSYGA (hoy ADRES) en el caso de siniestros con automotores no identificados o que no estén asegurados con dicha póliza. Asimismo, señaló que no solo la indemnización pretendida hace parte del plan de beneficios que integran el SGSSS, sino todo lo relativo a la atención de accidentes de tránsito y eventos catastróficos, así como las urgencias generadas por estos eventos. Para llegar a esta conclusión, la Sala tuvo en cuenta además lo señalado por los Autos 010[16] y 817 de 2022[17] en este mismo sentido.

   13. A partir de estas consideraciones, la Sala concluyó que era competente la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral para conocer de aquellos casos en los que quienes alegaban su condición de beneficiarios de la víctima, quien falleció como consecuencia de un accidente de tránsito, pretendían el cobro de la indemnización por muerte y gastos funerarios a cargo de ADRES, establecida en el artículo 167 de la Ley 100 de 1993. Lo anterior, en virtud de la cláusula general de competencia prevista en el Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo, al tratarse de una controversia relativa a la prestación de los servicios de la seguridad social.

   14. Con fundamento en lo anterior, es posible concluir que esta Corporación ha reconocido que los beneficios consagrados en el artículo 167 de la Ley 100 de 1993 hacen parte del SGSSS, incluso cuando su pago se encuentra a cargo de una entidad aseguradora. Si bien los casos analizados, no se referían al cobro de sumas adeudadas por parte de las aseguradoras, sino al pago de la indemnización por muerte y gastos funerarios en aquellos eventos en los que el vehículo no se encontraba amparado por la póliza SOAT, la Corte no desconoció el escenario que suscita esta demanda en su argumentación. Por lo anterior, la Sala encuentra que los servicios médicos de urgencias prestados a quienes se encontraban amparados por la póliza SOAT, en virtud de la obligación contenida en el precitado artículo 167, hacen parte del SGSSS.

5. Competencia para conocer de los procesos que pretenden el cobro de facturas de venta originadas en la prestación de servicios de salud, sin que medie relación contractual entre las partes

   15. La Sala Plena ha establecido que aquellos asuntos en los que se pretende el cobro de obligaciones derivadas de facturas de venta originadas en la prestación de servicios de salud, y no se encuentre la existencia de una relación contractual entre las partes que permita aplicar el criterio de competencia contenido en el artículo 104.6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, serán conocidos por la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, en virtud de la cláusula residual de competencia.

   16. Esta Corporación ha considerado que la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se encuentra expresamente reglada por el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Según esa norma, esa jurisdicción solo conocerá de los procesos ejecutivos derivados de (i) las condenas impuestas a la Administración; (ii) las conciliaciones aprobadas; (iii) los laudos arbitrales; y (iv) los contratos celebrados con entidades estatales. Este último evento, a su vez, debe evaluarse a la luz de lo previsto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, según el cual son contratos estatales “todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales”.

   17. A partir de lo expuesto, el Auto 788 de 2021[18] estableció que únicamente serán de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo los procesos ejecutivos que tengan fundamento en facturas de venta expedidas con ocasión de la existencia de una relación contractual con una entidad estatal, en razón de la prestación de un servicio de salud. Por el contrario, cuando las facturas de venta encuentren su fundamento en una obligación de carácter legal, el asunto le corresponderá a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral. Esa regla de decisión fue ratificada en varias decisiones, entre ellas los Autos 262, 264 y 353 de 2023. En efecto, en esas providencias, la Sala ha afirmado que los procesos ejecutivos en los que se presenten títulos valores que tengan origen en una disposición legal, que no en un contrato estatal, son de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral. Esto, en aplicación de la cláusula general de competencia prevista en el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

   18. Ahora bien, mediante Auto 1004 de 2021, la Corte estudió un conflicto entre jurisdicciones relativo a la competencia para conocer de un proceso ejecutivo promovido por una Empresa Social del Estado en contra del Fondo Financiero Distrital de Salud, cuyo título ejecutivo eran unas facturas cambiarias generadas a partir de la prestación de servicios de salud. En su análisis, la Corte resaltó que el origen de la obligación subyacente al título ejecutivo es relevante para determinar la jurisdicción competente. En particular, refirió que el artículo 21 del Decreto 4040 de 2004 prevé que “los prestadores de servicios de salud deberán presentar a las entidades responsables de pago, las facturas con los soportes que, de acuerdo con el mecanismo de pago, establezca el Ministerio de la Protección Social. La entidad responsable de pago no podrá exigir soportes adicionales a los definidos para el efecto”. En este sentido, la Sala Plena precisó que los procesos en los que se “reclama ejecutivamente el pago de obligaciones contenidas en facturas expedidas por una ESE con fundamento en el Decreto 4747 de 2007, corresponde a la jurisdicción ordinaria civil, pues este escenario no corresponde a ninguno de los regulados por el artículo 104.6 del CPACA”. Sin embargo, esta decisión corresponde a un caso excepcional, en la medida en que se aplican las reglas previstas en el Decreto 4747 de 2007. De manera que, no puede entenderse como una variación en la jurisprudencia, sino como una excepción prevista en atención a las características especiales del caso.

   19. Regla de decisión. La Corte Constitucional precisa que en los procesos ejecutivos en los que se pretenda el cobro de facturas de venta originadas en la prestación de servicios de salud derivados de los beneficios contenidos en el artículo 167 de la Ley 100 de 1993, será la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, la llamada a conocer este tipo de controversias, toda vez que se trata de una prestación relacionada con la seguridad social que no tiene origen en un contrato estatal.

6. Caso concreto

   20. La Sala Plena advierte que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer del caso que suscita el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 3° Administrativo Oral del Circuito de G. y el Juzgado Promiscuo Municipal de Agua de D.-Cundinamarca. Lo anterior, considerando (i) que la prestación de servicios de salud derivada de accidentes de tránsito se encuentra dentro de los beneficios que integran el SGSSS; y (ii) la ausencia de una relación contractual entre las partes que de origen a las facturas de venta cobradas.

   21. La Corte encuentra que la presente controversia gira en torno a la competencia para conocer de la demanda en la cual se pretende el cobro de facturas de salud emitidas por la E.S.E Sanatorio de Agua de D., por concepto de servicios médicos de urgencias prestados a quienes sufrieron accidentes de tránsito como tomadores del SOAT con la demandada. La prestación de estos servicios tiene fundamento en la garantía de beneficios contenidos en el artículo 167 de la Ley 100 de 1993, los cuales hacen parte del SGSSS, incluso cuando su cobro procede ante la entidad aseguradora correspondiente.

   22. Adicionalmente, no existió entre las partes de la controversia relación contractual alguna, en tanto es entre el tomador del seguro y la aseguradora, quien figura como parte demandada, que surgió un contrato de seguro propio del derecho privado y del que nunca hizo parte la entidad pública demandante. Por el contrario, esta última prestó los servicios médicos cobrados en virtud de la obligación legal que le asiste prevista en el mencionado artículo 167, por lo que la controversia no se encuentra dentro de los presupuestos para la competencia del juez administrativo taxativamente señalados en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

   23. En consecuencia, la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado Promiscuo Municipal de Agua de D.-Cundinamarca para lo de su competencia, así como para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 3° Administrativo Oral de G..

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,