Auto nº 1616/23 de Corte Constitucional, 26 de Julio de 2023

1. El departamento de Antioquia, actuando a través de apoderado judicial, presentó “[d]emanda de expropiación”[1] en contra de la señora L.R.R.A., la Sociedad Portuaria Puerto Bahía Colombia de Urabá S.A. y la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), en aras de que “[s]e decrete la expropiación por vía judicial a favor del departamento de Antioquia (…), incluyendo las mejoras, cultivos y especies”[2], de un bien denominado ‘La Mejor Esquina de Urabá’, ubicado en la Vereda León, Corregimiento de Nueva Colonia, municipio de T.; y se ordene realizar los correspondientes registros y diligencias para hacer efectiva la transferencia forzosa de la propiedad. Además, como medidas anticipadas, pidió que “se ordene la entrega anticipada de la totalidad del inmueble” y se levante la medida cautelar impuesta sobre el bien por el Juzgado 1° Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Apartadó, en el proceso con radicado 0504531200012016-01797.

2. El departamento manifestó que sobre dicho bien, identificado con matrícula inmobiliaria No. 034-74023, se realizaron dos anotaciones de utilidad pública portuaria, como consecuencia de un contrato de concesión portuaria celebrado entre la ANI y la Sociedad Portuaria Puerto Bahía Colombia de Urabá S.A., así como de un decreto de 2019, “por medio del cual se declaran de utilidad pública e interés social la gestión predial sobre los predios necesarios para el desarrollo del proyecto puerto de Urabá”. Por lo demás, también se registró una medida cautelar que lo retira del comercio por solicitud de un Juzgado Especializado de Restitución de Tierras, lo que impide su enajenación voluntaria. Respecto de esta última, en el expediente figuran los siguientes soportes documentales:

   (i) Auto de sustanciación 0307 del 2 de junio de 2021, proferido por el Juzgado 1° Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Apartadó, el cual dispone reiterar y comunicar “la medida de suspensión de los trámites administrativo y judiciales de expropiación que se adelanten o se pretendan adelantar sobre”[3] algunos predios, dentro de los cuales se menciona La Mejor Esquina de América (matrícula inmobiliaria 034-74023). En el mismo proceso señaló que: “la evidencia puesta de presente ante este despacho frente al avance de un proceso judicial cuya pretensión es la de obtener la expropiación de un predio que se encuentra cobijado por medida de protección judicial expresa por encontrarse al interior de la pretensión territorial de la comunidad negra del Consejo Comunitario de Puerto Girón, se compulsarán copias a la Fiscalía General de la Nación y a la Procuraduría Delegada para Asuntos Disciplinarios para que, desde sus competencias legales y constitucionales, investiguen si la Gobernación de Antioquia ha incurrido en el delito de fraude a resolución judicial o en conducta disciplinable, por promover, radicar e impulsar el proceso judicial declarativo de expropiación sobre el predio con matrícula inmobiliaria 034-74023, a pesar de haberse resuelto negativamente la solicitud de levantamiento de medida cautelar sobre el mismo y haberse resuelto negativamente el recurso de reposición que la misma Gobernación de Antioquia formuló contra aquella determinación”[4].

   (ii) Certificado de tradición y libertad del bien con matrícula inmobiliaria 034-74023 del 2 de junio de 2021, en el que figuran las siguientes anotaciones: (a) anotación No. 006 del 18 de junio de 2020, radicación 2020-2433, auto 0146 del 12 de junio de 2020, Juzgado 2° Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras, admisión solicitud de restitución de predio literal A art. 86 Ley 1448 de 2011; y (b) anotación No. 007 de 16 de junio de 2020, radicación 2020-2433, auto 0146 del 12 de junio de 2020, Juzgado Segundo Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Apartadó, sustracción provisional del comercio en proceso de restitución literal B art. 86 Ley 1448 de 2011.

3. El 9 de diciembre de 2020, el Juzgado 1° Civil del Circuito de Apartadó rechazó de plano la demanda, al considerar que la competencia para resolver el asunto es de los jueces civiles del circuito de T., “en razón a la ubicación del bien inmueble objeto de controversia”[5], en virtud de lo dispuesto en los artículos 20.5 y 28.7 del Código General del Proceso (CGP),

4. El 3 de junio de 2021, el Juzgado Civil 1° del Circuito de T. declaró “la falta de jurisdicción en la demanda de expropiación”[6] y remitió el proceso al Tribunal Administrativo de Antioquia, con sustento en que “la competencia para asuntos de esta naturaleza se encuentra determinada en norma especial, como lo es el Estatuto de Puertos Marítimos (Ley 1° de 1991)”[7].

5. El 30 de junio de 2021, la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió “declarar la falta de jurisdicción para conocer de la demanda instaurada por el departamento de Antioquia”[8] y “provocar conflicto negativo de competencia ante la H. Corte Constitucional”[9]. En su criterio, en virtud del artículo 71 de la Ley 388 de 1997, en concordancia con el artículo 399 del Código General del Proceso, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo únicamente puede conocer “sobre los vicios de nulidad en el acto de expropiación administrativa, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido, pero no [se] le otorga competencia frente a la adquisición del inmueble a expropiar”[10]. De esta manera, afirmó que “es claro para [dicha] judicatura que no le asiste competencia para conocer del trámite previsto en el artículo 399 de la Ley 1564 de 2012, toda vez que el argumento planteado por el Juez Civil del Circuito de T., con fundamento en la Ley 1° de 1991 quedó desvirtuado ante la derogatoria tácita del artículo 16 de la citada disposición normativa”[11], por cuenta de los artículos 19, 20 y 31 de la Ley 1682 de 2013.

6. En constancia de reparto del 25 de junio de 2022, el presente conflicto entre jurisdicciones fue asignado al despacho del magistrado sustanciador.

7. Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

8. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[12].

9. Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[13]. De esta manera, se ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[14]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[15]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[16].

10. Proceso de expropiación judicial por razones portuarias. El artículo 58 del texto superior constituye el fundamento normativo de la figura de la expropiación. En cuanto a su naturaleza judicial, la citada norma establece que ella se produce mediante sentencia, por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el Legislador y con el reconocimiento de una previa indemnización. La jurisprudencia constitucional ha entendido que la expropiación es “una operación de derecho público por la cual el Estado obliga a un particular a cumplir la tradición del dominio privado al dominio público de un bien, en beneficio de la comunidad y mediante una indemnización previa”[17].

11. En lo que corresponde al decreto de la expropiación judicial, este tribunal ha señalado que se trata de un “asunto debatible (…) mucho más amplio y complejo que el de la preservación de la propiedad como derecho subjetivo”[18]. En línea con lo anterior, el Consejo de Estado ha indicado que esta modalidad de expropiación se presenta cuando no es posible un acuerdo con el particular, por lo que está precedida de una resolución, “la cual, una vez en firme, permite a la administración demandar al propietario del inmueble ante la jurisdicción civil para que en sentencia judicial, por medio del proceso especial de expropiación contenido en las Leyes 9ª de 1989, 388 de 1997 y en el Código de Procedimiento Civil, se lo entregue”[19]. En todo caso, siguiendo el artículo 22 de la Ley 9ª de 1989, el propietario del bien sobre el cual recae la medida puede acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución que ordenó la expropiación ante el tribunal administrativo competente en única instancia[20], sin perjuicio de que, incluso de manera simultánea, se adelante el proceso ante la Jurisdicción Ordinaria, en el que se esté tramitando la expropiación propiamente dicha[21].

12. Por su parte, la Ley 1° de 1991, “por la cual se expide el Estatuto de Puertos Marítimos y se dictan otras disposiciones”, en el artículo 16, señala que la adquisición de los predios de propiedad privada para establecer puertos se declara de interés público y dispone que, “ejecutoriado el acto administrativo que ordene la expropiación, la entidad pública dispondrá de treinta días para presentar demanda de expropiación ante el tribunal que ejerza jurisdicción en el territorio donde se encuentra el predio. (…) El procedimiento de expropiación de que habla este artículo se seguirá con arreglo a lo dispuesto en el Libro 3, Sección Primera, Título XXIV del Código de Procedimiento Civil, y las normas que lo complementan o sustituyan”, salvo en los siguientes asuntos: (i) con la demanda deben presentarse todos los antecedentes del acto administrativo que ordenó la expropiación; (ii) la entrega de los inmuebles podrá ordenarse en el auto admisorio bajo ciertas condiciones; (iii) el traslado de la demanda es de diez días; (iv) “(…) en la sentencia, el magistrado se pronunciará sobre las pretensiones de nulidad, restablecimiento del derecho y reparación del daño que hubieren presentado en reconvención los demandados al contestar la demanda”; y (v) “los predios de las entidades públicas que sean necesarios para establecer puertos también podrán ser expropiados por este procedimiento” bajo ciertas circunstancias.

13. Cabe aclarar que el mencionado Título XXIV de la Sección Primera del Libro 3 del Código de Procedimiento Civil fue sustituido por el artículo 399 del Código General del proceso (en adelante, “CGP”), que establece las reglas procesales de la expropiación.

14. En relación con lo anterior, el parágrafo 1° del artículo 20 de la Ley 1682 de 2013, “por la cual de adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias”, modificado por el artículo 3° de la Ley 1742 de 2014[22], ordena que “la adquisición de predios de propiedad privada o pública necesarios para establecer puertos, se adelantará conforme a lo señalado en las reglas especiales de la Ley 1° de 1991 o aquellas que la complementen modifiquen o sustituyan de manera expresa”.

15. Por su parte, en la sentencia C-531 de 1996, este tribunal interpretó y condicionó el artículo 16 de la Ley 1° de 1991, en el sentido de señalar que la competencia para conocer de los procesos de expropiación es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Puntualmente, se dijo que:

    “La Corte encuentra que, no obstante las apariencias, el texto demandado señala con claridad que el competente para tramitar el proceso expropiatorio en estos casos y para resolver sobre la expropiación es el Tribunal de lo Contencioso Administrativo correspondiente.

    En efecto, aunque la norma se refiere en términos generales al ‘tribunal’, el numeral 16.4, también acusado, le confiere competencia para pronunciarse en la sentencia sobre las pretensiones de nulidad, restablecimiento del derecho y reparación del daño, puntos litigiosos que, por su naturaleza, no le corresponde decidir al juez civil ordinario sino a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como lo establecen los artículos 237 y 238 de la Constitución Política.

    Desde luego, tal competencia tiene lugar, según el precepto, en cuanto al evento en el cual los demandados, al responder la demanda, formulen a su vez demanda de reconvención, pero aun referida a ese muy específico momento procesal, la disposición exige, como presupuesto lógico y jurídico, que la indicada decisión se adopte precisamente por el juez competente para conocer de la demanda de expropiación, pues no tendría sentido que la Sala Civil de un Tribunal de Distrito cumpliera esta última función pero que se trasladara la competencia al Tribunal Contencioso Administrativo para los solos efectos de pronunciarse sobre la validez del acto administrativo, el restablecimiento del derecho o la reparación del daño, a propósito de la demanda de reconvención, y que de nuevo regresaran las diligencias al Tribunal de la justicia ordinaria. Eso rompería la unidad del proceso y atentaría contra la economía procesal.

    Tampoco podría ser que los asuntos propiamente contencioso-administrativos fueran resueltos por la jurisdicción ordinaria en materia civil, dado el alcance de los citados preceptos constitucionales.

    Se deduce, entonces, que la norma impugnada, aunque lo haya hecho mediante una redacción deficiente, se inscribió dentro de la tendencia legislativa que tomó auge a partir de la Ley 30 de 1988 (Ley de Reforma Agraria), cuyo artículo 25 modificó el 59 de la Ley 135 de 1961 y radicó la competencia para conocer de las demandas de expropiación presentadas por el Incora en el Tribunal Administrativo que ejerza jurisdicción en el territorio donde se encuentra el inmueble.

    La referencia normativa en mención surge, entonces, de una interpretación sistemática de la Ley 1 de 1991, entendida como parte de la renovación legislativa propiciada por el Estatuto en referencia, que saca las controversias en materia de expropiación del ámbito puramente civil, pues no tocan tan solo intereses privados, para llevarla a los terrenos del Derecho Público, habida cuenta de su incidencia directa en la actividad del Estado Social de Derecho.

    Es por ello que, no obstante haber sido expedidas con anterioridad a la Constitución en vigor, las tendencias que en este sentido manifiestan las enunciadas leyes se adecúan a sus postulados y mandatos, específicamente al consagrado en el artículo 58 de la Constitución. Este, cuando alude a la decisión judicial en la expropiación ordinaria, señala que la indemnización previa se fijará consultando no solamente los intereses del afectado sino los de la comunidad. Por otra parte, para el precepto constitucional, no son extrañas las posibilidades de controversia en materia de expropiación ante el Contencioso Administrativo, como puede verse en lo relacionado con el eventual debate posterior en los casos de expropiación administrativa.

    Ha de reiterarse que dicho artículo de la Carta, al exigir, como requisito para la expropiación común, que ella se lleve a cabo ‘mediante sentencia judicial’, no determina, como lo estima el actor, que el juez que las dicta deba pertenecer forzosamente a la jurisdicción ordinaria y muy concretamente a la rama civil, pues el asunto debatible es mucho más amplio y complejo que el de la preservación de la propiedad como derecho subjetivo.

    La Corte declarará exequibles las expresiones acusadas, condicionando el fallo en el sentido de que se entienda que el ‘tribunal’ previsto en el artículo no es otro que el Tribunal Contencioso Administrativo con jurisdicción en el lugar en que se encuentra el inmueble materia de expropiación.”

16. De otro lado, el artículo 21 de la Ley 1682 de 2013 regula el saneamiento automático de la adquisición de bienes inmuebles de interés público para proyectos de infraestructura de transporte, en cuya integración se encuentran los puertos secos, marítimos y fluviales, así como las zonas de logística portuaria, en los términos de los numerales 5 y 7 del artículo 4° de la misma ley. En este orden de ideas, el parágrafo 2° del mencionado artículo 21, al referir a la expropiación sobre bienes frente a los cuales existe alguna medida de restitución de tierras, establece lo siguiente:

    “En los casos en que solo se encuentren solicitudes de restitución o inscripción en el Registro de Tierras Despojadas o Abandonadas procederá adelantar la expropiación y se pondrá a disposición del juez de conocimiento de estos procesos el valor de los predios en depósito judicial, para que una vez se inicie el proceso de restitución este ponga el correspondiente depósito a órdenes del juez de restitución.

    La inclusión del predio en los proyectos viales aprobados por el Gobierno Nacional se entenderá en los términos del artículo 72 de la Ley 1448 de 2011 como una imposibilidad jurídica para la restitución que impondrá al Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas compensar a las víctimas con un predio de similares condiciones, en el orden y lineamientos establecidos en el artículo 98 de la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios. Sin embargo, en estos casos, el pago de la compensación se realizará con cargo a los recursos que se consignen en el depósito judicial efectuado por la entidad propietaria con cargo al proyecto, en virtud del proceso de expropiación.

    En caso de que esté en trámite el proceso de restitución, se iniciará el proceso de expropiación, pero se esperarán las resultas del proceso de restitución para determinar a quién se consigna el valor del predio. En caso de que proceda la restitución, el valor consignado se transferirá al Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para que compense las víctimas cuyo bien es jurídicamente imposible de restituir, en los términos previstos en el artículo 98 de la Ley 1448 de 2011 y sus normas reglamentarias.

    El saneamiento automático no desvirtuará las medidas de protección inscritas en el Registro Único de Tierras Despojadas con fines publicitarios a favor de los poseedores, sin embargo, la prueba se considerará constituida para los respectivos efectos en eventuales procesos de restitución que se adelanten en el futuro sobre el bien.

    Si el objeto de la expropiación fuere la adquisición parcial de un inmueble determinado, sujeto a los casos previstos en el presente parágrafo, en el Folio de Matrícula Inmobiliaria de la parte restante que no sea objeto de adquisición, deberán mantenerse las medidas de protección inscritas. Además, teniendo en cuenta que no quedan afectos a los proyectos, procederá la restitución, siempre que se den los elementos y requisitos exigidos en la Ley 1448 de 2011.

    Cumplido el procedimiento especial para la adquisición de predios vinculados a la restitución de tierras o con medidas de protección, procederá el saneamiento por motivos de utilidad pública.

    No obstante lo anterior, la entrega anticipada de los predios la podrá solicitar la entidad responsable del proyecto de infraestructura ante el juez de conocimiento del proceso de expropiación. En cualquier caso, el juez de expropiación o el juez comisionado, durante la diligencia de entrega, deberá informar que se ha hecho la consignación del valor del predio a órdenes del juzgado de restitución.”

17. Examen del caso concreto. La Sala Plena encuentra satisfechos los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre jurisdicciones. Así, en primer lugar, se cumple con el presupuesto subjetivo, puesto que la controversia es suscitada por dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a distintas jurisdicciones. Precisamente, de un lado, se encuentra el Juzgado 1° Civil del Circuito de T. y, del otro, la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia. Ahora bien, se entiende superado el presupuesto objetivo, en la medida en que la controversia gira en torno a la competencia para conocer la “demanda de expropiación” respecto de un bien de utilidad portuaria, dirigida contra la señora L.R.A., la Sociedad Portuaria Puerto Bahía Colombia de Urabá S.A. y la ANI.

18. Y, frente al presupuesto normativo, la Corte verifica su configuración, toda vez que ambas autoridades expusieron razones legales para sustraerse de conocer la solicitud. Así, el Juzgado 1º Civil del Circuito de T. consideró que en desarrollo de la Ley 1° de 1991 no tiene competencia para dirimir conflictos sobre expropiación con fines portuarios, por existir normatividad especial al respecto en el Estatuto de Puertos Marítimos, a raíz de lo cual el asunto le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Antioquia afirmó que el asunto que estaría asignado a los jueces civiles, por virtud de lo dispuesto en el artículo 399 del CGP, pues el artículo 16 de la Ley 1° de 1991 fue derogado tácitamente por los artículos 19, 20 y 31 de la Ley 1682 de 2013.

19. Acreditados los referidos presupuestos, esta corporación considera que el conocimiento del presente asunto le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 16 de la Ley 1° de 1991, 399 de la Ley 1564 de 2012 y 20 y 21 de la Ley 1682 de 2013. En efecto, estas normas, según se ha explicado, le otorgan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competencia para conocer de las demandas de expropiación para la adquisición de predios con fines portuarios. La primera de ellas, conforme con lo señalado en la sentencia C-531 de 1996, en la que esta corporación se condicionó que el “tribunal” previsto en el artículo no era otro que el Tribunal Contencioso Administrativo con jurisdicción en el lugar en que se encuentra el inmueble materia de expropiación. La segunda de las normas en mención, porque tan solo prevé el procedimiento de la expropiación, sin alterar las reglas especiales de competencia señaladas en la Ley 1° de 1991. Y, el tercero de los preceptos en cita, porque hace referencia a las reglas especiales de la citada Ley 1° de 1991 y consagra los mecanismos de saneamiento automático frente a las medidas adoptadas con base en la ley de víctimas. Según se ha señalado, el parágrafo 1° del artículo 20 de la Ley 1682 de 2013, modificado por el artículo 2 de la Ley 1742 de 2012, establece que: “La adquisición de predios de propiedad privada o pública necesarios para establecer puertos, se adelantará conforme a lo señalado en las reglas especiales de la Ley 1ª de 1991 o aquellas que la complementen, modifiquen o sustituyan de manera expresa.”

20. En este sentido, pese a que respecto del inmueble involucrado en el litigio pesan inscripciones de admisión de solicitud de tierras y medida cautelar de sustracción del comercio en los términos de la Ley 1448 de 2011, corresponde a la Sala Cuarta de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia tramitar la pretensión expropiatoria, siguiendo las reglas procesales previstas en los artículos 399 del Código General del Proceso, 16 de la Ley 1° de 1991 y 21 de la Ley 1682 de 2013.

21. Finalmente, en este caso, se descarta la aplicación de la regla dispuesta en el auto 899 de 2022, como quiera que los supuestos fácticos puestos de presente en esa oportunidad difieren de los que motivaron la controversia que conllevó el conflicto de jurisdicciones que se resuelve con esta providencia. En efecto, los procesos de expropiación para la adquisición de predios con fines portuarios se rigen por las reglas especiales a las que se hizo referencia en los párrafos precedentes.

22. Regla de decisión. Le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 16 de la Ley 1° de 1991, 399 de la Ley 1564 de 2012 y 20 y 21 de la Ley 1682 de 2013, la competencia para conocer de las demandas de expropiación para la adquisición de predios con fines portuarios. Lo anterior, en armonía con lo dispuesta por esta corporación en la sentencia C-531 de 1996.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,