Auto nº 1632/23 de Corte Constitucional, 26 de Julio de 2023

1. La empresa Veolia Servicios Industriales Colombia S.A.S. E.S.P. (en adelante Veolia E.S.P.), a través de apoderada judicial, promovió demanda ejecutiva contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, con el propósito de que se libre mandamiento de pago por la suma de $3.931.164.721[1] adeudada como consecuencia de la falta de pago de las facturas C-FO02460898, C-FO02577455 y C-FO02693940, correspondientes al valor de los subsidios a los estratos 1, 2 y 3 que el ente territorial debe girar a Veolia E.S.P. por la prestación del servicio público de aseo[2].

2. La demandante señaló que, en el año 2019, las partes no celebraron el convenio de que trata el artículo 130 de la Ley 142 de 1993[3] para la prestación del servicio público de aseo; sin embargo, consideró que ello no exime al Distrito de Cartagena de la obligación de cancelar los subsidios a la tarifa generada por los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2019. Añadió que, si bien el 27 de agosto de 2021 accedió a suscribir un acuerdo de pago con la demandada en el cual renunció a los intereses moratorios adeudados, lo cierto es que el Distrito incumplió lo pactado, por lo que debió acudir al proceso ejecutivo.

3. El expediente fue repartido al Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cartagena de Indias, autoridad que mediante auto del 22 de marzo de 2022 rechazó la demanda por falta de jurisdicción y ordenó su remisión a los jueces administrativos de la ciudad. Sostuvo que las facturas cuyo pago se exige a través del trámite, se derivan del incumplimiento del Acuerdo 022 de 2016 emanado del Concejo Distrital de Cartagena de Indias[4]. Por esta razón, indicó que, según los hechos de la demanda, “en el marco de la relación contractual [entre] las partes surgieron los títulos (facturas cambiarias) que se pretenden ejecutar”[5].

4. Expuso, entonces, que de conformidad con los numerales 2 y 4 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), son los jueces administrativos quienes ostentan la competencia para conocer el asunto, en la medida que se trataría “de un proceso ejecutivo derivado de un contrato estatal”[6]. Sustentó su posición, además, en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y en los autos 403 y 1056 proferidos por esta corporación.

5. Tras el nuevo reparto, el Juzgado Décimo Cuarto Administrativo del Circuito de Cartagena de Indias, en decisión del 30 de agosto de 2022, declaró la falta de jurisdicción para conocer la demanda, propuso un conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. Argumentó que, con fundamento en los artículos 368 de la Constitución, 99 de la Ley 142 de 1994 y 89.8 de la Ley 632 de 2000, la obligación que se ejecuta en el presente trámite no tiene origen en un contrato estatal, pues “no hay prueba en el plenario que soporte esa relación”[7]; por el contrario, consideró que lo adeudado proviene de un mandato expreso contenido en la citada Ley 142 de 1994.

6. Adicionó que, conforme al artículo 297.3 del CPACA[8], la sola presentación de las facturas no permite considerar la existencia de un título ejecutable ante la jurisdicción contencioso administrativa, pues para ello es necesario que se cuente con un contrato. Solo ante esa hipótesis, se constituiría un título ejecutivo complejo conformado por el referido instrumento y “por otra serie de documentos cuya integración con aquel, permiten deducir la existencia de una obligación clara, expresa y exigible”, en este caso, las facturas. Lo anterior, en los términos de la jurisprudencia del Consejo de Estado[9]. Por lo expuesto, concluyó que no se está ante los supuestos de los artículos 104.6 y 297 del CPACA, en especial, porque la regla de competencia frente a los procesos ejecutivos debe ser aplicada taxativamente[10].

7. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 18 de abril de 2023 y enviado a este despacho el 21 de abril siguiente[11].

Competencia

8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

9. La Corte Constitucional ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”. Asimismo, de forma reiterada esta corporación ha considerado que para que se configure un conflicto entre jurisdicciones es necesario que se estructuren los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[12]. En este caso, los requisitos se cumplen:

   Presupuesto

   Cumplimiento

   Subjetivo

   El conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

   Objetivo

   La controversia se enmarca en el proceso ejecutivo presentado por Veolia E.S.P. contra el Distrito de Cartagena de Indias.

   Normativo

   Ambas autoridades enunciaron razonablemente fundamentos legales y jurisprudenciales en los que soportan cada una de las posiciones dirigidas a negar su competencia. El Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cartagena de Indias, señaló que en el trámite se pretende ejecutar unas facturas derivadas de un contrato, entendiendo por este el Acuerdo 006 de 2016 del Distrito de Cartagena de Indias. De ahí que, de conformidad con el artículo 104 del CPACA numerales 2 y 4, serían los jueces administrativos quienes ostentan la competencia para conocer el asunto. Al respecto citó los autos 403 y 1056 proferidos por esta corporación.

   Por otro lado, el Juzgado Décimo Cuarto Administrativo del Circuito de la misma ciudad, indicó que en el expediente no obra copia de contrato alguno suscrito entre las partes. Por el contrario, la obligación de cancelar las facturas se derivaría del contenido de los artículos 368 de la Constitución, 99 de la Ley 142 de 1994 y 89.8 de la Ley 632 de 2000. En ese orden, sostuvo que no era posible activar la competencia de los jueces administrativos, pues solo ante la existencia de un título ejecutivo complejo (contrato más facturas) el asunto se encuadraría en las hipótesis taxativas de los artículos 104.6 y 297.3 del CPACA. En sustento de su postura citó jurisprudencia del Consejo de Estado[13].

   Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa

10. El artículo 104 del CPACA establece que “[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Respecto de este inciso, la Corte ha considerado que consagra una cláusula general de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa.

11. Por otro lado, atendiendo las particularidades del asunto, se precisa que el numeral 6 del señalado artículo 104 señala que, igualmente y entre otros, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos ejecutivos provenientes de: (i) las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción; (ii) los que provengan de proceso de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; y (iii) los que tengan origen en contratos celebrados por esas entidades.

    La competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer la acción ejecutiva para el cobro de facturas expedidas en el marco del contrato de prestación de servicios públicos

12. En el Auto 708 de 2021, la Corte conoció de un conflicto de jurisdicciones suscitado en el marco del proceso ejecutivo promovido contra un municipio para el cobro de unas facturas por la prestación del servicio de aseo de la plaza de mercado. Para resolver el asunto, se consideró que, de acuerdo con el artículo 130 de la Ley 142 de 1994[14], reformado parcialmente por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001, prevé que “son partes del contrato la empresa de servicios públicos, y los usuarios. || El propietario del inmueble, el suscriptor y los usuarios del servicio son solidarios en sus obligaciones y derechos en el contrato de servicios públicos”. La norma, además determina que “las deudas derivadas de la prestación de servicios públicos, podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria, o bien, ejerciendo la jurisdicción coactiva por las empresas de servicios públicos domiciliarios”[15].

13. Sin embargo, la redacción original de la norma, establecía, que dichas deudas se ejecutarían “ante la jurisdicción competente”. Al respecto, la Sala Plena indicó que, como consecuencia de la precisión frente a la jurisdicción realizada por la Ley 689 de 2001, los procesos ejecutivos que se iniciaron con anterioridad a la expedición de la menciona disposición continuaron tramitándose ante la jurisdicción contencioso administrativa; mientras que los procesos formulados con posterioridad a su expedición (1° de noviembre de 2001) debieron tramitarse ante la jurisdicción ordinaria.

14. Asimismo, en la referida providencia, esta corporación sostuvo que, aunque en este tipo de asuntos es posible considerar que el título valor (facturas cambiarias) se deriva de un contrato estatal (suscrito por una entidad pública), lo cierto es que no tendría aplicación la subregla del artículo 104.6 del CPACA relativa al conocimiento por parte de la jurisdicción contencioso administrativa de los procesos ejecutivos derivados de un contrato estatal, comoquiera que “el artículo 18 de la Ley 689 de 2001, que reformó el artículo 130 de la Ley 142 de 1998, específicamente establece que las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos podrán ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria”. En consecuencia, formuló como regla de decisión que:

    “La jurisdicción ordinaria conocerá de los procesos ejecutivos donde se pretendan cobrar facturas en el marco de un contrato de prestación de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, el cual fue reformado por el artículo 18 de la Ley 689 de 2001”.

15. La literalidad de la regla de decisión establecida en el Auto 708 de 2021, es indicativa de que la Corte entendió que la competencia jurisdiccional que regula el artículo 130 de la Ley 142 de 1994, es aquella relativa a los procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de las obligaciones del contrato de servicios públicos domiciliarios.

16. Es importante precisar que, según el artículo 129 de la misma norma, “existe contrato de servicios públicos desde que la empresa define las condiciones uniformes en las que está dispuesta a prestar el servicio y el propietario, o quien utiliza un inmueble determinado, solicita recibir allí el servicio”. Asimismo, que, según el citado artículo 130, son partes en el contrato “la empresa de servicios públicos y los usuarios”. De manera que es posible considerar que, siempre que no se trate de la ejecución de obligaciones originadas directamente en el contrato de servicios públicos suscrito entre los usuarios del respectivo servicio y la empresa prestadora, no es posible aplicar la regla de decisión del Auto 708 de 2021.

    El conocimiento judicial de las controversias de las empresas de servicios públicos en la Ley 142 de 1994[16]

17. Respecto de las controversias derivadas de las relaciones contempladas en la Ley 142 de 1994, esta Corte se pronunció mediante el Auto 283 de 2021 y señaló que, si bien en principio ese régimen atiende a normas de derecho privado por remisión expresa del artículo 32 de esa Ley, con fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha determinado que “la Ley 142 de 1994 no contiene una regulación exhaustiva en materia del conocimiento jurisdiccional de las controversias de las empresas de servicios públicos”. Esto, habida cuenta que solo reguló situaciones específicas, como i) las relativas a las cláusulas excepcionales incorporadas forzosamente en contratos y ii) el ejercicio de prerrogativas propias de la administración. Ambas controversias se asignaron a la jurisdicción contencioso administrativo. Por otra parte, se encuentra el mencionado artículo 130, que determina la competencia respecto de los procesos ejecutivos derivados del contrato de servicios públicos.

18. En virtud de lo anterior, en el Auto 283 de 2021, la Corte concluyó que el régimen de prestación de servicios públicos domiciliarios “es mixto y, preferentemente, de aplicación de derecho privado”. La misma providencia recordó que en las situaciones en las que la ley no sea clara sobre los asuntos que deben conocer las jurisdicciones ordinaria o contencioso administrativa, se debe aplicar la cláusula general de competencia de esta última jurisdicción, misma que tiene el objetivo de cubrir las lagunas interpretativas sobre la jurisdicción competente y que activa el conocimiento de los jueces administrativos, siempre que se traten asuntos que “i) estén sujetos al derecho administrativo; y, ii) en los que se encuentren involucradas las entidades públicas”.

19. Valga destacar que, en el auto en cita, la Corte estudió la demanda “in rem verso” promovida por una empresa de servicios públicos domiciliarios, contra el municipio de Caloto (Cauca), con la finalidad de que se condenara a la entidad a restituir una suma de dinero recibida presuntamente sin justa causa, “como consecuencia de las transferencias por concepto de subsidios por suministro de agua potable”. La Corte concluyó que el asunto debía ser competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo teniendo en cuenta que: i) “el objeto de la demanda no tiene regulación expresa sobre la jurisdicción que debe conocer el asunto”; ii) la demanda estaba dirigida contra una entidad pública y iii) se trata de un asunto sujeto a derecho administrativo. En particular, sobre este último aspecto, la Sala Plena precisó que:

    “El régimen de los subsidios de servicios públicos domiciliarios está consagrado en los artículos 365, 366 y 368 de la Constitución, así como en los artículos 98 y 99 de la Ley 142 de 1994, entre otros. Esas normas regulan las subvenciones para las personas de menores ingresos en materia de servicios públicos y la creación de los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos. Además, establecen la autorización del pago de estos mediante el desembolso de los recursos por parte de las tesorerías municipales. Sin duda, se trata de un cuerpo normativo de derecho público, que regula el objeto de la controversia”[17].

20. Ahora bien, en el Auto 1563 de 2022, esta corporación analizó el conflicto presentado entre la jurisdicción contencioso administrativa y la ordinaria, en torno al conocimiento de una demanda de controversias contractuales formulada por una empresa de servicios públicos domiciliarios contra el municipio de Barbosa (Santander), con la finalidad de que se condenara a la demandada a pagar una suma de dinero por concepto de capital más los intereses moratorios generados como consecuencia del vencimiento de unas facturas. De acuerdo con la entidad demandante, las sumas reclamadas correspondían al valor de los subsidios a la población para la prestación del servicio público de aseo.

21. Para resolver el asunto, la Corte recordó que el Sistema General de Participaciones integra los recursos que el gobierno nacional transfiere a las entidades territoriales en cumplimiento de los artículos 356 y 357 de la Constitución. Este sistema, contempla el financiamiento de agua potable y saneamiento básico (APSB), de acuerdo con las competencias asignadas a los departamentos, distritos o municipios, señaladas en los artículos 7 y 8 de la Ley 1176 de 2007.

22. Por otro lado, este tribunal estructuró tres premisas fundamentales: i) el asunto se sujetaba a derecho administrativo, en tanto hacía referencia a un acuerdo municipal por medio del cual se establecen porcentajes de subsidios y los porcentajes de aporte solidario para los servicios públicos domiciliarios; ii) la controversia se generó por el presunto incumplimiento del municipio demandado en el pago de unas facturas por el servicio de aseo (involucraba entidades públicas) y iii) no existe norma de competencia que otorgue el conocimiento a otra jurisdicción. En ese orden, se concluyó que:

    “[C]uando una persona pretenda ejecutar una obligación de dar o hacer contenida en un acto que está sujeto a derecho administrativo, en el que se encuentra involucrada una entidad pública y sobre el cual no existe una norma de competencia que atribuya el conocimiento a otra jurisdicción, el asunto es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, con base en una interpretación integral del inciso 1º y el numeral 6º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Por otro lado, la jurisdicción de lo contencioso administrativo también es la competente para conocer las controversias derivadas de contratos estatales en los que se disputa el costo que debe asumir la entidad territorial por el subsidio a un servicio público”.

23. La Sala Plena determina que la jurisdicción contencioso administrativo es la competente para conocer la demanda promovida por Veolia E.S.P. contra el Distrito de Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, con el propósito de obtener el pago o giro los subsidios a los estratos 1, 2 y 3 que el ente territorial presuntamente debe a la demandada por la prestación del servicio público de aseo. En efecto, de acuerdo con las consideraciones desarrolladas con anterioridad se observa que:

    i) La controversia se encuentra sujeta a derecho administrativo. El régimen de los subsidios de servicios públicos domiciliarios está consagrado en los artículos 365, 366 y 368 de la Constitución y 99 y 100 de la Ley 142 de 1994, normas que igualmente regulan la creación de los fondos de solidaridad y redistribución de ingresos y las subvenciones para las personas de menores ingresos. En específico, el subsidio para que para puedan pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas. Sin duda, se trata de un cuerpo normativo de derecho público que regula la controversia; ii) la demanda está dirigida contra una entidad pública y iii) el objeto de la demanda no tiene regulación expresa sobre la jurisdicción que debe conocer el asunto.

24. Sobre este último aspecto, es importante precisar que el artículo 130 de la Ley 142 de 1993 prevé la competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer los procesos ejecutivos derivados del contrato de servicios públicos. Sin embargo, en este caso no resulta aplicable esta disposición, toda vez que el fundamento de las sumas de dinero que pretende ejecutar Veolia E.S.P. no deviene de la prestación al distrito -en calidad de usuario- del servicio público de aseo, sino del reclamo de las transferencias debidas por concepto de los subsidios a las tarifas de los usuarios de menores ingresos. Asimismo, como se explicó en la demanda, Veolia y el Distrito de Cartagena no suscribieron el contrato de que trata el señalado artículo 130. Por estas mismas razones, la Sala Plena considera que no es posible seguir el precedente del Auto 708 de 2021, comoquiera que fue establecido bajo unos fundamentos fácticos y jurídicos precisos que no se acreditan en el asunto sub examine.

25. Así las cosas, siguiendo los pronunciamientos de los autos 283 de 2021 y 1563 de 2022 en los cuales se estudiaron controversias en las que igualmente subyacía el pago de los subsidios a las tarifas de los usuarios de menores ingresos, la Corte estima pertinente recordar que en las situaciones en las que la ley no sea clara sobre los asuntos que deben conocer las jurisdicciones ordinaria o contencioso administrativa, se debe aplicar la cláusula general de competencia de esta última jurisdicción, siempre que se traten asuntos que i) estén sujetos al derecho administrativo y ii) en los que se encuentren involucradas las entidades públicas, elementos que -como se indicó previamente-, se acreditan en esta oportunidad.

26. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala Plena concluye que el conocimiento del CJU-2839 corresponde al Juzgado Décimo Cuarto Administrativo del Circuito de Cartagena de Indias, al cual remitirá el expediente para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Sexto Civil del Circuito de la misma ciudad, a las partes e interesados.

    Regla de decisión. Con fundamento en la lectura integral del inciso 1º y el numeral 6º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de los procesos promovidos con la finalidad de obtener el pago o transferencia de los subsidios a las tarifas de los servicios públicos domiciliarios respecto de las personas de menores ingresos, toda vez que el objeto del litigio está sujeto a derecho administrativo, se encuentra involucrada una entidad pública y no existe una norma de competencia que atribuya el conocimiento a otra jurisdicción.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,