Auto nº 1663/23 de Corte Constitucional, 26 de Julio de 2023
| Fecha | 26 Julio 2023 |
| Número de sentencia | 1663/23 |
| Número de expediente | CJU-3403 |
| Materia | Derecho Constitucional |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1663 DE 2023
Referencia: expediente CJU-3403
Conflicto de jurisdicciones entre los Juzgados Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá y Catorce Laboral del Circuito de Bogotá
Magistrada sustanciadora:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., veintiséis (26) de julio de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 8 de abril de 2021, Colpensiones acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución GNR 1011 del 5 de enero de 2015, por medio de la cual se reconoció pensión de vejez a favor de Ó.R.R.. Lo anterior, al considerar que la referida resolución no está conforme a derecho, dado que la liquidación arrojada es superior a la que le corresponde. Como medida de restablecimiento del derecho, solicitó la devolución de la diferencia entre lo que recibió por concepto de mesada pensional y la que verdaderamente le corresponde por ley, además del valor total del retroactivo generado y pagado a su favor.[1]
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Por reparto, el proceso correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E. No obstante, mediante auto del 4 de octubre de 2021[2], el Tribunal declaró de oficio su falta de competencia, en atención al factor cuantía, por lo que ordenó remitir el proceso a los juzgados administrativos del circuito judicial de Bogotá.
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Efectuado nuevamente el reparto del proceso, su conocimiento correspondió al Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual, mediante auto del 05 de mayo de 2022[3], declaró su falta de competencia y ordenó remitir el proceso a los juzgados laborales del circuito judicial de Bogotá. En su criterio, como la controversia no deviene de una relación legal y reglamentaria entre un empleado público y el Estado, el litigio no puede ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, a quien le corresponde resolver las controversias del sistema de seguridad social que giren en torno de los afiliados o beneficiarios y las entidades administradoras de pensiones públicas o privadas[4]. Para llegar a esta conclusión, el despacho analizó los artículos 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) y 2 de la Ley 712 de 2001; asimismo, citó providencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, del Consejo Superior de la Judicatura[5] y del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A[6].
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Por reparto, el proceso correspondió al Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Bogotá. Mediante auto del 18 de octubre de 2022[7], el juez declaró su falta de competencia y propuso conflicto negativo con el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá. Sostuvo que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del asunto, en virtud de lo establecido en los artículos 97, 104 y 138 del CPACA, y de acuerdo con los autos 316, 382, 384 de 2021 de la Corte Constitucional. Esto, por las siguientes razones: (i) según el CPACA, al tratarse de un asunto que versa sobre actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa[8], la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para resolver el mecanismo de control; y (ii) la Corte Constitucional ha determinado que en los eventos en que una institución pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones presenta una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, el conocimiento del asunto, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[9].
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El 16 de diciembre de 2022, el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Bogotá, remitió el expediente de la referencia a la Corte Constitucional. Luego, el 6 de junio de 2023, fue repartido al despacho de la magistrada ponente[10].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[11].
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Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Bogotá, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución GNR 1011 del 5 de enero de 2015, interpuesta por Colpensiones. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (sección II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social (sección II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (sección II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de conflictos de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[12]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[13], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
Subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones.[14]
Objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[15].
Normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[16].
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:
● Primero, el presupuesto subjetivo se satisface, porque enfrenta a dos autoridades que administran justicia y pertenecen a jurisdicciones diferentes. A saber: (i) el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (ii) el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Bogotá, que pertenece a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral[17].
● Segundo, el presupuesto objetivo está acreditado, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de la Resolución GNR 1011 del 5 de enero de 2015, la cual debe resolverse por un trámite de naturaleza judicial.
● Tercero, se cumple el presupuesto normativo, debido a que las dos autoridades judiciales indicaron los fundamentos jurídicos, constitucionales y legales con base en los cuales consideran que carecen de competencia para conocer el asunto (ver párr. 3-4, supra).
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Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración del Auto 316 de 2021
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En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad[18]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[19]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén sujetos al derecho administrativo[20], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten intereses propios de la administración[21]. Tercero, la acción de lesividad no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho[22], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la presente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque se trata de una demanda presentada por una entidad pública en contra de un acto administrativo propio acción de lesividad. En efecto, por medio de esta demanda, Colpensiones solicita (i) la nulidad de la Resolución GNR 1011 del 5 de enero de 2015, que ella misma profirió, y (ii) a título de restablecimiento del derecho, se ordene a Ó.R.R. reintegrar el valor económico que resulte de la diferencia de las sumas recibidas por concepto de mesada pensional y la que verdaderamente le corresponde por ley, además del valor total del retroactivo generado y pagado a su favor. En consecuencia, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-3403, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá y Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra de la Resolución GNR 1011 del 5 de enero de 2015.
Segundo. - REMITIR el expediente CJU-3403 al Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. 11001334204820210031900 C4.pdf., f.2.
[2] Expediente digital. 11001334204820210031900 C11.pdf., f.1.
[3] Expediente digital. 11001334204820210031900 C16.pdf., f.1.
[4] Expediente digital. 11001334204820210031900 C16.pdf., f.7.
[5] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia núm. 11001010200020140206300 del 6 de noviembre de 2014.
[6] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia núm. 1001-03-25-000-2017-00910-00 del 18 de septiembre de 2019.
[7] Expediente digital. 11001310501420220020300 C8.pdf., f.1.
[8] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 104.
[9] Corte Constitucional, Auto 316 de 2021.
[10] El expediente fue enviado al despacho el 9 de junio de 2023.
[11] ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[12] Corte Constitucional, Auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los Autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[13] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[14] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[15] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP. Corte Constitucional, Auto 041 de 2021.
[16] Id.
[17] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. «La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] // 3. Juzgados [ ] laborales, [ ] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 3. Juzgados Administrativos».
[18] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado. Ver también, Sentencia T-121 de 2016.
[19] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[21] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[22] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.
