Auto nº 1686/23 de Corte Constitucional, 26 de Julio de 2023

1. El 10 de diciembre de 2018, D.A.M.G. presentó una acción de nulidad y restablecimiento del derecho a través de apoderado judicial en contra de (i) el Municipio de Ibagué; (ii) la Secretaría de Educación Municipal de Ibagué; (iii) la Institución Educativa Santa Teresa de Jesús de Ibagué y (iv) la Cooperativa de Trabajo Asociado Multiservir.[1] La demandante alega que ingresó como aseadora en la Institución Educativa Santa Teresa de Jesús de Ibagué a través de la Cooperativa de Trabajo Asociado Multiservir el 15 de septiembre de 2015. Señala que los horarios nunca fueron respetados durante todo el tiempo que laboró a su favor, y que el 6 de octubre de 2015 sufrió un accidente de trabajo durante unas horas extra que no le fueron remuneradas, en virtud del cual permaneció con fuertes dolores. Indica que el 2 de diciembre de 2015 tuvo una cita médica por el adormecimiento de una de sus extremidades y el dolor persistente, y que la Cooperativa de Trabajo Asociado Multiservir dio por terminado el contrato de trabajo el 15 de diciembre de 2015.

2. La accionante manifiesta que durante el año 2016 se realizó numerosos exámenes médicos y terapias, sin que hubiera una mejora significativa para su situación de salud, y que la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Tolima le determinó una pérdida de capacidad laboral del 19.28% el 12 de julio de 2017. Considera que su contrato de trabajo fue terminado en estado de debilidad manifiesta, y que las demandadas son responsables de todo daño por culpa patronal, al no haber tenido el deber de cuidado y vigilancia en los sitios de trabajo. Por lo tanto, solicita que (i) se declare la nulidad del Oficio 2017PQR33615 del 10 de enero de 2018,[2] mediante el cual se niegan sus solicitudes, al considerar que nunca hizo parte de la planta global de cargos financiada con recursos con el sistema general de participaciones del municipio; (ii) se declare la existencia de un contrato laboral con el Municipio de Ibagué, la Secretaría de Educación Municipal de Ibagué, y la Institución Educativa Santa Teresa de Jesús de Ibagué entre el 15 de septiembre y el 15 de diciembre de 2015; (iii) se declare la culpa patronal de las demandadas por el accidente de trabajo ocurrido el 6 de octubre de 2015; y (iv) se condene al Municipio de Ibagué, la Secretaría de Educación Municipal de Ibagué, y la Institución Educativa Santa Teresa de Jesús de Ibagué al reconocimiento y pago de los valores salariales, prestacionales legales e indemnizatorios, los intereses moratorios aplicables, y la condena en costas y agencias en derecho.

3. La demanda fue repartida al Juzgado 12 Administrativo Mixto de Ibagué, que admitió la demanda el 6 de septiembre de 2019.[3] Sin embargo, declaró de oficio su falta de jurisdicción mediante Auto del 26 de febrero de 2021.[4] Argumentó que debe existir una relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado para que un asunto pueda ser conocido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según el artículo104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (“CPACA”).[5] Por lo tanto, consideró que no podía asumir el conocimiento del caso, dado que la demandante no tiene la calidad de empleada pública ni de trabajadora oficial, en los términos de los artículos 5 del Decreto 3135 de 1968[6], y 1,[7] 2[8] y 3[9] del Decreto 1848 de 1969.

4. El expediente fue asignado al Juzgado 4° Laboral del Circuito de Ibagué, que planteó un conflicto negativo entre jurisdicciones y ordenó su remisión a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura mediante Auto del 14 de junio de 2021.[10] Alegó que la jurisdicción ordinaria laboral únicamente tiene competencia respecto de los conflictos jurídicos que se susciten directa o indirectamente de la ejecución de contratos de trabajo, como los de los trabajadores oficiales, en los términos del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (“CPTSS”).[11] Argumentó que la calidad de trabajador oficial no solamente se da por la naturaleza del acto de vinculación, sino por la naturaleza de la entidad donde se presta el servicio, y por la clase de actividades y funciones desempeñadas por el servidor, de acuerdo con un precedente de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia.[12] El Juzgado concluye que no tiene competencia en virtud de las actividades que desarrollaba, y porque fueron presuntamente prestadas a favor de un establecimiento público.

5. El Juzgado 4° Laboral del Circuito de Ibagué remitió el expediente el 5 de agosto de 2021 a la dirección correoet@corteconstitucional.gov.co.[13] El 22 de febrero de 2023, el apoderado de la demandante presentó un escrito en el que ponía de presente que el conflicto de jurisdicción no había sido resuelto, porque el expediente fue enviado a una dirección errada.[14] El asunto fue remitido a la Corte Constitucional mediante correo electrónico de la misma fecha.[15] El 5 de julio de 2023, la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el asunto de la referencia para su sustanciación al Despacho de la magistrada D.F.R.. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 7 de julio de 2023.

6. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

   2. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

7. Esta Corte ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[16] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[17] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[18] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[19]

8. La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción Ordinaria y de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (presupuesto subjetivo); (ii) el conflicto versa sobre el conocimiento de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por D.A.M.G. contra (i) el Municipio de Ibagué; (ii) la Secretaría de Educación Municipal de Ibagué; (iii) la Institución Educativa Santa Teresa de Jesús de Ibagué y (iv) la Cooperativa de Trabajo Asociado Multiservir (presupuesto objetivo); y (iii) ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado 12 Administrativo Mixto de Ibagué invocó los artículos 104.4 del CPACA, 5 del Decreto 3135 de 1968, y 1, 2 y 3 del Decreto 1848 de 1969; y el Juzgado 4° Laboral del Circuito de Ibagué alegó los artículos 2 del CPTSS y 292 del Decreto 1333 de 1986, y un precedente de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia.

   3. Competencia en controversias en las que se pretende declarar la existencia de una relación laboral con entidades públicas en las que participa un intermediario.

9. La Sala Plena ha resaltado en diferentes oportunidades[20] que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente respecto de las controversias relativas a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, de acuerdo con el artículo 104.4 del CPACA. Por su parte, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral le corresponden las que se originan directa o indirectamente del contrato de trabajo, sin perjuicio de que el empleador sea un particular o una entidad pública, como bien lo establece el artículo 2 del CPTSS. Las que involucren trabajadores oficiales también son conocidas por la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Estas reglas generales de competencia han sido aplicadas al resolver conflictos entre jurisdicciones relacionados con controversias en las que se pretende el reconocimiento de derechos laborales por parte entidades públicas, en los que la demandada no contrata directamente los servicios del accionante, sino que tiene lugar a través de intermediarios, como las que se producen mediante de un contrato sindical o una empresa de servicios temporales.

10. En el Auto 252 de 2022[21] se analizó una demanda ordinaria laboral en la que se pretendía la declaratoria de un contrato realidad con una Empresa Social del Estado (“ESE”), en la que la contratación se había realizado a través de empresas de servicios temporales y la entidad pública era la beneficiaria de los servicios prestados por la demandante. La Sala reiteró el Auto 1159 de 2021,[22] y consideró que en dichas circunstancias se podría pensar que el vínculo con la empresa privada se ha desnaturalizado, por lo que la determinación de la jurisdicción se debe hacer con base en las reglas generales de vinculación de la entidad. En dicha oportunidad, concluyó que el asunto le correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que (i) la demandante prestó sus servicios de médica general directamente a la ESE, y (ii) las ESE tienen, como regla general de vinculación, el empleo público para las labores desempeñadas por la demandante. La Sala adoptó el mismo criterio en el Auto 1150 de 2022,[23] en el que estudió una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en la que la demandante, que desempeñaba funciones de enfermera en una ESE, solicitaba el reconocimiento de una relación laboral con dicha entidad pública al haber sido vinculada mediante tercerización.

11. El Auto 252 de 2022 fue reiterado en el 314 de 2023,[24] correspondiente a una demanda ordinaria laboral en la que también se buscaba la declaratoria de una relación laboral con una ESE que, a su juicio, fue encubierta con contratos sucesivos con empresas de servicios temporales y sindicatos. La Sala concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo debía conocer el asunto, porque “la discusión objeto de estudio (…) [era] la posible existencia de una relación laboral entre la ESE y la accionante quien, en principio, habría tenido la calidad de empleada pública”. Los Autos 347[25] y 636 de 2023,[26] que resolvieron conflictos de jurisdicción relacionados con la declaratoria de una relación de trabajo enmascarada mediante contratos sindicales con una ESE, reflejan este mismo criterio.

12. Lo anterior permite concluir que las controversias en las que se pretende declarar la existencia de una relación laboral con entidades públicas en las que participa un intermediario, como un sindicato, una empresa de servicios temporales, o una cooperativa de trabajo asociado, serán conocidas por la jurisdicción correspondiente según la regla general de vinculación aplicable a la entidad pública demandada.

    D.C. para determinar la calidad de empleado público y de trabajador oficial. Reiteración de los Autos 235 y 236 de 2023.[27]

13. De acuerdo con las anteriores consideraciones, se puede evidenciar que la calidad de empleado público o de trabajador oficial es la que determina la jurisdicción a la que deben remitirse sus controversias de naturaleza laboral, por lo que resulta necesario acudir a los criterios adoptados por esta Sala para determinar lo anterior. A grandes rasgos,

    “los empleados públicos tienen una vinculación de origen legal y reglamentario, y se trata de personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, entre otros; mientras que, los trabajadores oficiales suscriben un contrato laboral con el Estado y se desempeñan en actividades que realizan o pueden desarrollar los particulares, como la construcción y el sostenimiento de obras públicas, entre otras”.[28]

14. La Corte Constitucional también ha precisado que “la calidad de trabajador oficial y de empleado público no depende exclusivamente del instrumento formal que se utilizó para la vinculación, sino también de las funciones realizadas”[29]. Es decir, Por lo tanto, para resolver un conflicto de jurisdicción sobre una controversia de naturaleza laboral que involucre a una persona vinculada al Estado, se debe tener en cuenta (i) el criterio orgánico, correspondiente a la naturaleza jurídica de la entidad demandada; y (ii) el criterio funcional, que se refiere a la naturaleza del vínculo laboral y las funciones desempeñadas por la persona natural.[30] De esto se deriva que, (i) cuando las labores se prestan a una entidad pública (criterio orgánico), y (ii) cuando aquellas actividades están relacionadas con la construcción y sostenimiento de obras públicas (criterio funcional), la persona que las realiza tiene el carácter de trabajadora oficial, así haya sido vinculada a una entidad pública con una relación de origen legal o reglamentario.[31]

15. Debido a que la legislación y la regulación no son lo suficientemente claras sobre las actividades propias de los trabajadores oficiales, a la jurisprudencia le ha correspondido aclarar su alcance. Para la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia precisó el alcance del concepto de construcción y mantenimiento de obras públicas de la siguiente manera:

    “la actividad de los trabajadores oficiales, en torno al concepto de construcción y mantenimiento de “obra pública”, se refiere tanto a las actividades de fabricación, instalación, montaje o demolición de estructura, infraestructuras y edificaciones, como al “[…] conjunto de actividades orientadas a la conservación, renovación y mejora del bien construido, lo cual implica intervenciones para su reparación de base, transformación estructural, garantía de prolongación de su vida útil y engrandecimiento”. [32]

16. Para la Corte Suprema de Justicia, “cuando se alude al término de sostenimiento de una obra, ello implica que las labores le son inherentes y, por ende, esenciales tanto en el corto como en el largo plazo para garantizar la funcionalidad real de su infraestructura, de tal forma que, ante su ausencia, el resultado lleve al colapso de la misma”. Es decir, el sostenimiento de obras públicas involucra “tareas que no solo buscan su conservación e impiden su deterioro aparente, sino que además contribuyen para que esa obra, en efecto, preste la función que le es propia a su naturaleza misma de pública, en aras del interés social" . Esto implica, como lo ha resaltado la Corte Suprema, que cualquier relación con la construcción y mantenimiento de obras públicas no es suficiente para considerar que quien las realiza es un trabajador oficial:

    “por regla general, las ocupaciones de cocina, limpieza, aseo y celaduría, por sí mismas no determinan la naturaleza jurídica del vínculo laboral, pues su cargo solamente podrá ser catalogado como de trabajador oficial en cuanto esté relacionado con la construcción, conservación o sostenimiento de una obra pública”.[33]

17. El Auto 1360 de 2022 de esta Sala resalta que, si bien las labores de construcción y sostenimiento no se limitan a labores de “pico y pala”, las de servicios generales no se pueden considerar como propias de un trabajador oficial:

    “[L]abores de servicios generales y vigilancia, comunes a todas las entidades, desarrolladas por personal del nivel asistencial de los cuadros permanentes de la administración pública, tales como celaduría, jardinería, aseo general y limpieza, no tienen que ver con la construcción y sostenimiento de obras públicas, pues se trata de ocupaciones de simple colaboración y apoyo a la gestión institucional, y no de fabricación, transformación, intervención, reparación o mantenimiento de infraestructuras o edificaciones”.[34]

18. Finalmente, debe resaltarse que los anteriores criterios no varían para las entidades del orden municipal. Como lo establece el artículo 292 del Código de Régimen Municipal,[35] “los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales”.

    5. Caso concreto

19. La Sala concluye que la competencia sobre la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por D.A.M.G. contra (i) el Municipio de Ibagué; (ii) la Secretaría de Educación Municipal de Ibagué; (iii) la Institución Educativa Santa Teresa de Jesús de Ibagué y (iv) la Cooperativa de Trabajo Asociado Multiservir le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que (i) la demandante solicita el reconocimiento de una relación de trabajo y de diferentes derechos de naturaleza laboral a las entidades públicas demandadas; y (ii) las actividades llevadas a cabo por la demandante prima facie corresponden a las desempeñadas por empleados públicos, de acuerdo con el régimen de vinculación de las referidas entidades municipales.

20. En cuanto a la naturaleza jurídica de las demandadas frente a las que se formulan las pretensiones, debe resaltase que todas tienen el carácter de entidades públicas en los términos del parágrafo del artículo 104 del CPACA. El Municipio de Ibagué es un persona jurídica de derecho público con el carácter de entidad territorial, como bien lo establecen el artículo 286 de la Constitución[36] y el artículo 4 del Código del Régimen Municipal.[37] La Secretaría de Educación Municipal de Ibagué no tiene personalidad jurídica independiente, sino que corresponde a un órgano del nivel central de la administración municipal.[38] Por su parte, la Institución Educativa Santa Teresa de Jesús de Ibagué es una institución educativa oficial creada por la Resolución 71002469 del 26 de octubre de 2012 de la Secretaría de Educación Municipal de Ibagué.[39]

21. Respecto de las funciones desempeñadas por la demandante, en el escrito de demanda se manifiesta que realizaba actividades de aseo general en las instalaciones de la Institución Educativa Santa Teresa de Jesús de Ibagué.[40] De acuerdo con lo analizado por esta Sala en distintos precedentes (ver §§13-18 supra) y la regla general de vinculación para tales servicios que le aplica a las entidades del orden municipal,[41] puede concluirse prima facie que estas corresponden a las que realizaría un empleado público. En el presente caso, la Sala Plena no cuenta con fundamento alguno para desvirtuar la regla general de vinculación laboral a las entidades municipales demandadas a través del vínculo legal y reglamentario. El cargo que la demandante aduce haber ejecutado no corresponde a “la construcción y sostenimiento de obras públicas”, por lo que no podría atribuírsele la calidad de trabajadora oficial.

22. Finalmente, la Sala resalta que, pese a que también fue incluida dentro de las demandadas, en la acción presentada por la señora M.G. no se formulan pretensiones en contra de la Cooperativa de Trabajo Asociado Multiservir.[42] Por tal razón, la Sala considera que la regla de decisión contenida en los Autos 1146 de 2022[43] y 264 de 2021[44] no resulta aplicable para el presente caso. Si bien en dichas oportunidades se analizaron demandas laborales presentadas contra cooperativas de trabajo asociado y entidades públicas, los respectivos accionantes buscaban la declaratoria de (i) una relación de trabajo con el intermediario laboral y (ii) la responsabilidad solidaria de las entidades públicas beneficiarias de los servicios. Por lo tanto, se trataba de conflictos jurídicos originados en un contrato de trabajo con los intermediarios laborales, que se enmarcaban en el artículo 2.1 del CPTSS, y le correspondieron a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En cambio, en el presente caso la accionante pretende directamente que se declare el contrato realidad directamente con las entidades públicas beneficiarias de los servicios.

23. En consecuencia, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer de la demanda objeto de estudio es el Juzgado 12 Administrativo Mixto de Ibagué y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-3724 para lo de su competencia y para que comunique la primera decisión.

    F.R. de decisión.

24. A la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le corresponde conocer de las demandas en las que, en el marco de una relación laboral con una cooperativa de trabajo asociado, se solicite el reconocimiento de derechos laborales a la beneficiaria de los servicios prestados por la demandante, cuando quiera que la demandada (i) sea una entidad pública cuya regla general de vinculación sea la de empleado público, y (ii) dentro del trámite no pueda desvirtuarse prima facie tal parámetro de vinculación.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,