Auto nº 1659/23 de Corte Constitucional, 26 de Julio de 2023
| Ponente | Natalia Ãngel Cabo |
| Fecha de Resolución | 26 de Julio de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-3338 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1659 DE 2023
Referencia: expediente CJU-3338.
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá y la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Magistrada ponente:
N.Á.C..
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO.
-
El 21 de febrero de 2020, Capital Salud EPS S.A.S (en adelante Capital Salud) presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Superintendencia Nacional de Salud y contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante ADRES). Dicha EPS solicitó la nulidad de la Resolución 1421 de 2017 proferida por la Superintendencia Nacional de Salud en la que le ordenó a la demandante el reintegro de recursos al Fondo de Solidaridad y Garantía (en adelante FOSYGA) por supuestos pagos indebidos o injustificados relacionados con los procesos de liquidación mensual de afiliados. Esa empresa también pretendió la nulidad de la Resolución 7609 del 2019 proferida por la misma entidad que confirmó la orden de reintegro de recursos a cargo de Capital Salud[1].
-
Asimismo, Capital Salud solicitó, a título de restablecimiento del derecho, que se le ordene a la ADRES la devolución de los recursos que fueron ordenados y descontados a dicha empresa, más los intereses cancelados. Finalmente, dicha EPS pretendió la condena en costas a la demandada y que se ordene que la sentencia que ponga fin al proceso sea cumplida de conformidad con los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA)[2].
-
Capital Salud precisó que la competente para conocer del caso es la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Al respecto dicha empresa consideró que, aunque los actos administrativos están relacionados con asuntos de la seguridad social, el eje de la demanda no versa sobre la prestación de servicios de salud, sino sobre los elementos propios de los actos administrativos expedidos por la Superintendencia Nacional de Salud[3].
-
El 8 de marzo de 2022, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto. La autoridad judicial consideró que la controversia trata sobre seguridad social en salud toda vez que lo que pretende la parte demandante es obtener la devolución de recursos que reintegró al FOSYGA, hoy ADRES, derivados de la liquidación mensual de sus afiliados[4]. Ese tribunal empleó como fundamento normativo el artículo 622 del Código General del Proceso (en adelante CGP) que modifica el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS) para indicar que la competente para conocer del caso es la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[5].
-
Seguidamente, la autoridad judicial citó la sentencia del 21 de noviembre de 2018 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en la que se citó el mismo artículo del CGP para encontrar la competencia de la jurisdicción ordinaria tratándose de asuntos de seguridad social en salud[6]. En consecuencia, ordenó la remisión del expediente a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[7].
-
El 21 de abril de 2022 el proceso le fue repartido al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá[8] quien, el 28 de julio del mismo año, propuso conflicto negativo respecto de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[9]. El juez laboral consideró que la pretensión de la parte demandante es la nulidad de la resolución 1421 del 16 de mayo de 2017 y de la resolución 7609 del 5 de agosto de 2019. Indicó que al ser actos administrativos mediante los cuales se ordenó a Capital Salud el reintegro de recursos al FOSYGA, hoy ADRES, es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo resolver sobre la nulidad de esos actos[10].
-
Seguidamente, el despacho fundamentó su criterio en el artículo 2 del CPTSS para indicar que el conocimiento de los procesos encaminados a obtener la nulidad de los actos administrativos no está dentro del alcance de las competencias de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[11]. Ese juzgado concluyó que la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer del caso toda vez que lo que persigue la demandante es la nulidad de actos administrativos proferidos por una entidad pública y reforzó normativamente su conclusión en el artículo 104 del CPACA[12]. En consecuencia, el 6 de diciembre de 2022, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá remitió el proceso a la Corte Constitucional[13].
-
El 6 de junio de 2023, el asunto fue asignado a la magistrada ponente[14] y, el 9 de junio del mismo año, la Secretaría General de la Corte remitió el expediente a su despacho[15].
Competencia
-
La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[16].
Presupuestos para la configuración de los conflictos entre jurisdicciones
-
Este Tribunal establece que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[17].
-
La Sala Plena de esta corporación precisa que deben concurrir tres elementos para que se configure un conflicto entre jurisdicciones[18]. Primero, el presupuesto subjetivo, que requiere que la controversia sea suscitada entre, al menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que rechacen o reclamen la competencia para conocer el asunto. Segundo, el presupuesto objetivo, que se refiere a que debe existir una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. Tercero, el presupuesto normativo, de conformidad con el cual es requisito que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
-
En el presente caso se reúnen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. En primer lugar, la controversia se presentó entre dos autoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones y rechazaron su competencia para conocer el asunto. Por un lado, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá que hace parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y, por otro lado, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en representación de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Con ello, se acredita el cumplimiento del presupuesto subjetivo.
-
En segundo lugar, la controversia que enfrenta a ambas autoridades judiciales está relacionada con el conocimiento de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la EPS Capital Salud contra la Superintendencia Nacional de Salud y la ADRES. Así, se encuentra acreditado el presupuesto objetivo.
-
Finalmente, las autoridades judiciales en conflicto expusieron las razones constitucionales o legales por las que consideran que carecen de jurisdicción para asumir el conocimiento del asunto. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sostuvo que la competente para conocer del caso es la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral de acuerdo con lo previsto en los artículos 622 del CGP que modificó el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS y conforme con la sentencia del 21 de noviembre de 2018 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Por su parte, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá empleó como fundamentos normativos el artículo 2 del CPTSS y el artículo 104 del CPACA. En atención a ello, se cumple el presupuesto normativo.
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA, hoy ADRES. Reiteración del Auto 1165 de 2021[19]
-
En el auto 1165 de 2021, la Sala Plena concluyó que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los procesos en los que se pretenda la nulidad de los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud mediante los cuales se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante SGSSS). La Corte señaló que el procedimiento que debe adelantar la Superintendencia Nacional de Salud para ordenar el reintegro de esos dineros se rige por lo previsto en el CPACA. Por ende, las decisiones proferidas por dicha entidad son susceptibles de recursos y su legalidad puede ser cuestionada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, en esa providencia se indicó que la competencia de esa jurisdicción para resolver este tipo de asuntos tiene como fundamento los artículos 104, 138 y 155 del CPACA.
-
Adicionalmente, la Corte aclaró que, si bien la actuación de la Superintendencia Nacional de Salud tiene la finalidad de proteger los recursos del SGSSS, debido al incumplimiento de los parámetros previstos en el Decreto Ley 1281 de 2012[20] y la Resolución 3361 de 2013[21], tal fin no convierte el asunto en una controversia de aquellas previstas en los numerales 4º y 5º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001, modificada por el artículo 622 del Código General del Proceso. En efecto, el origen del conflicto no se refiere directamente a la prestación de los servicios de salud, sino a la orden de la Superintendencia Nacional de Salud de restituir al FOSYGA una determinada suma de dinero.
-
Por ende, de conformidad con el auto 1165 de 2021, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud que ordenaron a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA, hoy ADRES, por supuestos pagos injustificados del flujo de recursos del SGSSS.
-
En el presente caso la EPS Capital Salud presentó solicitud de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Superintendencia Nacional de Salud y contra la ADRES pretendiendo la nulidad de dos resoluciones expedidas por la Superintendencia en las que se le ordenó reintegrar recursos al FOSYGA, hoy ADRES. Por ende, de conformidad con las consideraciones expuestas, y en aplicación de la regla contenida en el auto 1165 de 2021, la Sala Plena dirime el presente conflicto en el sentido de determinar que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, representada por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, asumir el conocimiento de la solicitud de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de estudio.
-
Así, como se indicó previamente, en el auto 1165 de 2021 la Corte determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer aquellos procesos mediante los cuales se pretenda la nulidad de los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud. Específicamente, aquellos mediante los cuales se ordenó a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA, hoy ADRES, por supuestos pagos injustificados del flujo de recursos del SGSSS.
-
En consecuencia, se ordenará remitir el expediente CJU-3338 a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que proceda con lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá, a los sujetos procesales y a los demás interesados en el trámite.
Regla de decisión. Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Supersalud en los que se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del SGSSS[22].
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá y la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de DECLARAR que le corresponde a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca conocer la solicitud de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Capital Salud EPS S.A.S contra la Superintendencia Nacional de Salud y contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-3338 a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá, a los sujetos procesales y a los demás interesados en el trámite.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente Digital. Documento 002.22.04.2022 Demanda y Anexos.pdf Folios 5-25.
[2] I.em.
[3] I.. Folios 20, 21 y 22.
[4] Expediente Digital. Documento 002.22.04.2022 Demanda y Anexos.pdf Folio 201-209.
[5]I.em.
[6] Además, la autoridad judicial recurrió a un fragmento de una decisión de la Corte Constitucional, que no identificó, para reiterar que la especialidad laboral y de la seguridad social de la jurisdicción ordinaria es la competente para conocer los conflictos relacionados con el sistema de seguridad social en salud entre los afiliados, beneficiarios, usuarios, empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. Ello, sin importar la naturaleza de la relación jurídica ni de los actos jurídicos que se controvierta.
[7] I.em.
[8] Expediente Digital. Documento 001.22.04.2022 Acta Reparto Secuencia 6205.pdf.
[9] Expediente Digital. Documento. 004.28.07.2022 Auto falta de competencia.pdf. Folio 3.
[10] I.. Folio 1.
[11] I.. Folios 1 y 2.
[12] I.. Folios 2 y 3.
[13] Expediente Digital. Documento 02CJU-3338 Correo Remisorio.pdf.
[14] Expediente Digital. Documento 03CJU-3338 Constancia de Reparto.pdf
[15] I.em.
[16] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[17] Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019, 041 de 2021.
[18] Auto 155 de 2019.
[19] Consideraciones retomadas del Auto 376 de 2023.
[20] Por el cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación.
[21] Por la cual se fija el procedimiento para el reintegro de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía -FOSYGA apropiados o reconocidos sin justa causa.
[22] Auto 1165 de 2021, reiterado en el auto 376 de 2023.
