Auto nº 1687/23 de Corte Constitucional, 26 de Julio de 2023

1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante C.) presentó ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (acción de lesividad),[1] con el propósito de que se declare la nulidad de las resoluciones (i) No. 6200 del 22 de noviembre de 2004, proferida por el extinto Instituto del Seguro Social[2] y (ii) GNR 346137 del 21 de noviembre de 2016 proferida por C..[3]

2. El 21 de enero de 2019, el proceso fue repartido al Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito de Cartagena,[4] el cual mediante Auto del 9 de mayo de 2021 declaró su falta de jurisdicción para conocer del caso. Para sustentar su decisión, afirmó que, de acuerdo con lo consagrado el numeral 4 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solo le corresponde a los Jueces Contencioso Administrativos los asuntos, “los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores del Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.[5]

3. A su turno, el J. señaló que, dado el aparte normativo precitado, los casos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral a su conocimiento están limitados a aquellos que no provengan de un contrato de trabajo. Asimismo, señaló que esta posición ha sido reforzada durante los años con distintos pronunciamientos del Consejo de Estado. En esa medida, consideró que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral debe dirimir los conflictos referentes a la seguridad social por prestaciones originadas en relaciones laborales de trabajadores oficiales y de trabajadores del sector privado, incluso en aquellos casos en los que la administradora del fondo de pensiones es de naturaleza pública y pretende que se cuestionen los efectos de sus propios actos administrativos.[6] Contra la precitada decisión C. interpuso recurso de apelación, el cual fue fallado de forma desfavorable el 3 de diciembre de 2020.[7]

4. Posteriormente, el 28 de enero de 2022, fue repartido al Juzgado 2° Laboral del Circuito de Cartagena,[8] el cual mediante Auto del 10 de agosto de 2022 se declaró falto de jurisdicción para continuar con el conocimiento del caso y propuso el conflicto negativo de jurisdicciones. El juez sustentó su decisión en que, las pretensiones alegadas por C. daban cuenta de que se intentaba lograr la nulidad de dos actos administrativos y el restablecimiento de un derecho económico, lo que en del artículo 104 del CPACA es de conocimiento único y exclusivo de los Jueces Contencioso Administrativos, lo que impide que el juez de instancia asuma el conocimiento del caso.[9]

5. Dado lo anterior, el 3 de marzo de 2023, el Juzgado 2° Laboral del Circuito de Cartagena remitió el expediente a la Corte Constitucional con el fin de que se dirimiera el conflicto de jurisdicciones.[10] A su turno, mediante sesión virtual del 5 de julio de 2023, el expediente fue repartido al despacho encargado, y remitido para su sustanciación el 7 del mismo mes y año.[11]

1. Competencia

   6. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[12] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   7. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[13] En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

      Presupuesto

      Constatación

      Subjetivo. La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[14]

      El conflicto fue promovido entre una autoridad de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Cartagena) y otra perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado 2° Laboral del Circuito de Cartagena).

      Objetivo. Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[15]

      Las autoridades referidas tienen una controversia respecto de cuál es la jurisdicción competente para conocer y resolver el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho- acción de lesividad- interpuesto por C..

      En concreto, la legalidad de las resoluciones (i) No. 6200 del 22 de noviembre de 2004, proferida por el extinto Instituto del Seguro Social, por medio de la cual se reconoció pensión de vejez de carácter compartida de conformidad con lo establecido en el Decreto 758 de 1990; (ii) GNR 346137 del 21 de noviembre de 2016 proferida por C., por medio de la cual se ordenó la reliquidación de la pensión de vejez, de conformidad con lo establecido en el Decreto 758 de 1990.

      Normativo. Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[16]

      Ambas autoridades judiciales acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre su falta de jurisdicción en el asunto.

      Por un lado, el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Cartagena se refirió a los artículos 104.4 y 155, del CPACA, el cual limita su posibilidad de dirimir acciones que se deriven de contratos laborales o seguridad social. A su turno, señaló que, con fundamento en el artículo 2.4 de la Decreto Ley 2158 de 1948, la jurisdicción ordinaria laboral es competente, para este tipo de casos.

      Por su parte, el Juzgado 2° Laboral del Circuito de Cartagena manifestó que conforme al artículo 104 del CPACA, es competencia exclusiva de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ventilar este tipo de proceso.

      C.A. objeto de decisión y metodología

   8. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 2° Laboral del Circuito de Cartagena y el Juzgado 11 Administrativo del Circuito de Cartagena. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en acciones en las cuales se pretenda la declaración de nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto propio. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

4. La competencia para conocer de la demanda de C. es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración de los Autos 316 y 840 de 2021

   9. La Sala ha establecido que las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho presentadas por una entidad pública en contra de un acto administrativo propio, tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo expuesto, incluso si el acto objeto de controversia contiene un pronunciamiento sobre derechos pensionales.[17]

   10. En efecto, la Corte ha señalado que, de un lado, el artículo 97 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, la entidad “deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. Y del otro, el artículo 104 del mismo código, dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”. De manera que, las demandas presentadas por las autoridades públicas en contra de sus propios actos son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

   11. En Auto 316 de 2021,[18] la Sala indicó que los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública pretendan la nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, son de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[19]

   12. Adicionalmente, en el Auto 840 de 2021, la Sala Plena extendió la regla fijada en el Auto 316 de 2021 para determinar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer “las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”. Esto, por cuanto la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad, lo que implica el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada.

   13. Regla de decisión. Reiteración del Auto 840 de 2021. Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.

5. Caso concreto

   14. La Sala Plena advierte que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del caso que suscita conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 2 Laboral del Circuito de Cartagena y el Juzgado 11 Administrativo Del Circuito De Cartagena. Lo anterior, en atención a la regla de decisión establecida en el Auto 840 de 2021.

   15. La Corte encuentra que la controversia gira en torno a la competencia para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por parte de C. en contra de las resoluciones: (i) No. 6200 del 22 de noviembre de 2004, proferida por el extinto Instituto del Seguro Social, por medio de la cual se reconoció pensión de vejez de carácter compartida de conformidad con lo establecido en el Decreto 758 de 1990; (ii) GNR 346137 del 21 de noviembre de 2016, expedida por C., la cual ordenó reliquidar la prestación mencionada previamente. Ello significa que corresponde a una demanda en contra de dos actos administrativos. Uno proferido por una entidad pública subrogada por la accionante; y, otro emitido por la autoridad demandante. En otras palabras, se trata de una acción de lesividad que involucra una actuación de la accionante y otra de la entidad que aquella subrogó. Con ocasión de las reglas descritas, la demanda debe ser conocida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

   16. La Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado 11 Administrativo Del Circuito De Cartagena para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,