Auto nº 1804/23 de Corte Constitucional, 9 de Agosto de 2023
| Ponente | Natalia Ãngel Cabo |
| Fecha de Resolución | 9 de Agosto de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-2611 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1804 DE 2023
Referencia: expediente CJU-2611.
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 19 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda.
Magistrada ponente:
Natalia Ángel Cabo
Bogotá D. C., nueve (09) de agosto de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO.
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El señor A.L.D. solicitó ante la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) el reconocimiento y pago de su indemnización sustitutiva a la pensión de vejez. Esta entidad reconoció lo solicitado mediante la Resolución GNR 138907 del 13 de mayo de 2015 por la suma de cerca de cuatro millones y medio de pesos. Sin embargo, en dicha resolución, Colpensiones omitió incluir el tiempo de servicio durante el cual el señor L.D. trabajó como agente de la Policía Nacional desde el 11 de septiembre de 1971 hasta el 19 de noviembre de 1977. De acuerdo a Colpensiones solo es posible reconocer los periodos que han sido cotizados ante ella, por lo tanto, en criterio de la entidad, corresponde al afiliado gestionar la prestación que busca ante la entidad que administró las cotizaciones durante esos tiempos.
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Ante lo expuesto, y mediante apoderado judicial, el señor A.L.D. promovió demanda ordinaria laboral[1] contra Colpensiones y la Nación Ministerio de Defensa Nacional Policía Nacional, con el objeto de que: (i) se condene la Policía Nacional a emitir, expedir y pagar a favor el bono pensional tipo B, capitalizado a la fecha, con destino a Colpensiones por el periodo comprendido entre el 11 de septiembre de 1971 y el 19 de noviembre de 1977, en el cual el señor León trabajó como agente de la Policía Nacional; (ii) se condene a la Policía Nacional a cancelar el valor de los intereses remuneratorios sobre el bono pensional, conforme al art. 10 del Decreto 1299 de 1994; (iii) se condene a Colpensiones a reliquidar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez reconocida al demandante, incluyendo el tiempo laborado al servicio de la Policía Nacional en el periodo previamente señalado; (iv) se condene a la administradora de pensiones a reconocer y pagar a favor del señor León las sumas que resulten a su favor, producto de la referida reliquidación; (v) que se indexen las sumas que resulten a favor del demandante; (vi) lo que ultra y extra petita se pruebe en el proceso; y (vii) se condene en costas a los demandados.
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El asunto fue repartido al Juzgado 1º Laboral del Circuito de Bogotá. Esta autoridad judicial, mediante auto del 15 de enero de 2020[2], declaró su incompetencia para conocer del asunto, pues, en su criterio, la pretensión del actor busca obtener el pago del bono pensional derivado del servicio que prestó como empleado público a la Policía Nacional. Por ello, a la luz de lo dispuesto en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo asumir el conocimiento. En este sentido remitió el asunto para que fuera repartido a los juzgados administrativos de Bogotá.
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El caso correspondió entonces al Juzgado 19 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, el cual, mediante auto del 14 de mayo de 2020[3], propuso conflicto de jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. La autoridad judicial argumentó que la última cotización del demandante fue como empleado independiente y, por ello, como quiera que se trata de una pretensión relacionada con la seguridad social de una persona, corresponde al juez laboral y de la seguridad social conocer del asunto. Ello, de acuerdo con el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS) y con jurisprudencia del Consejo de Estado[4].
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El conflicto de jurisdicciones fue repartido al despacho de la magistrada ponente el 28 de marzo de 2023, y el expediente fue enviado el 30 de marzo de 2023[5].
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[6].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Este Tribunal ha establecido que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[7].
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Adicionalmente, en el auto 155 de 2019, la Corte Constitucional precisó los tres presupuestos que se requieren para que se configure un conflicto de jurisdicciones, a saber. El subjetivo, que se refiere a que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y que pertenezcan a diferentes jurisdicciones[8]. El objetivo, que implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. Por ejemplo, que efectivamente esté en desarrollo un proceso, incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[9]. El normativo, el cual requiere que las autoridades involucradas en el conflicto hayan manifestado expresamente los motivos constitucionales o legales por los cuales se consideran competentes o no para conocer la causa[10].
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Este caso se suscita un conflicto de jurisdicciones ya que se cumplen los tres presupuestos para su configuración. En primer lugar, la controversia fue suscitada entre dos autoridades judiciales que rechazan mutuamente el conocimiento del asunto y pertenecen a diferentes jurisdicciones. Esto es, a la ordinaria, representada por el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Bogotá y la contenciosa administrativa, representada por el Juzgado 19 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda. En segundo lugar, la controversia se suscitó sobre la demanda ordinaria laboral interpuesta por A.L.D. contra Colpensiones y la Policía Nacional, por lo tanto, se acredita la existencia de un trámite de naturaleza jurisdiccional. Finalmente, las autoridades en conflicto argumentaron, mediante sustento legal y jurisprudencial, su falta de competencia para conocer del asunto: por un lado, el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Bogotá se basó en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, en el artículo 104 del CPACA. Por el otro lado, el Juzgado 19 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda sustentó su decisión en el artículo 2º del CPTSS y en jurisprudencia del Consejo de Estado.
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de controversias sobre la seguridad social de los trabajadores del Estado
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La Sala Plena de la Corte Constitucional se ha pronunciado en numerosas ocasiones en relación con el alcance de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de controversias sobre la seguridad social[11]. Al respecto, ha reconocido que si bien, por regla general, le corresponde conocer este tipo de asuntos al juez laboral, lo cierto es que, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público[12].
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Así, se ha reconocido que siempre que se trate de trabajadores del Estado que cuenten con una relación legal y reglamentaria con el mismo y se encuentren vinculados a una administradora de pensiones de naturaleza pública, la competencia para conocer la controversia será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, en todos los demás casos, el conocimiento recaerá en el juez laboral ordinario[13].
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Sobre el particular, en Auto 874 de 2021 se indicó:
la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se establece mediante dos factores concurrentes: (i) la calidad de servidor público del sujeto que demanda (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) y (ii) la naturaleza jurídica de la entidad demandada (fijada por su condición de persona de derecho público). (N. propias del texto original)
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Asimismo, en Auto 490 de 2021, esta Corporación analizó la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de seguridad social y encontró que ésta:
surge específicamente de la naturaleza de la vinculación del trabajador, al momento en que se causa la prestación correspondiente. Bajo esa óptica, se ha concebido que cuando la vinculación del reclamante se funda en el ordenamiento jurídico, y este rige su relación laboral legal y reglamentaria, a través de disposiciones prestablecidas que anteceden al nombramiento y al desarrollo de la labor, se trata de un empleado público y resulta ser un asunto de interés para la jurisdicción contencioso administrativa (N. propias del texto original).
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En este sentido, siempre que al momento en el que se causó el derecho que es objeto de discusión, se cumplan con las dos exigencias previamente reseñadas, la jurisdicción contencioso administrativa es competente para conocer de las controversias relacionadas con la seguridad social de los trabajadores del Estado.
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El presente asunto es de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues concurren los dos factores para atribuirle la competencia a dicha jurisdicción.
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En primera medida, resulta relevante destacar que las pretensiones del accionante son, en esencia, dos, estas son: (i) que la Policía pague a Colpensiones el bono pensional al que estima tener derecho con ocasión a los servicios que prestó a la institución en su condición de agente; y (ii) que, como producto de ese reconocimiento, se ordene a Colpensiones a reajustar su indemnización sustitutiva a la pensión de vejez y a pagar los valores correspondientes.
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De ahí que sea de especial importancia tener en cuenta que la pretensión principal que está reclamando el demandante (pues la otra depende de la prosperidad de la primera), está relacionada con el pago del bono pensional al que el demandante aduce tener derecho. En ese sentido, lo que se está reclamando es el pago de los dineros correspondientes a las cotizaciones que la demandada debió reservar mientras el demandante tuvo la condición de empleado público y cuya titularidad se causó en el momento en el que el actor prestó efectivamente sus servicios al Estado.
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Es de resaltar que, si bien la última cotización del demandante se hizo en calidad de trabajador independiente en el año 2014[14] y, ello, podría llevar a pensar que la jurisdicción ordinaria tendría competencia para conocer del proceso, lo cierto es que el objeto principal de la discusión en este caso se relaciona es con el reconocimiento y pago del bono pensional causado por el actor con ocasión a los servicios que prestó a la Policía Nacional. Por ello, se estima necesario entender que el derecho a esas cotizaciones se consolidó mientras estuvo vigente la relación legal y reglamentaria entre el demandante y la Policía Nacional.
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Sobre el particular, se tiene que el demandante, como agente de policía, tuvo la calidad de empleado público durante el tiempo en el que presuntamente generó el derecho a los bonos pensionales que pretende le sean reconocidos mediante el presente trámite. Esto se debe a que, a la luz del Decreto 2340 de 1971, los agentes de policía contaban con una carrera administrativa especial y eran sujetos a un nombramiento una vez hubieran cursado y aprobado los estudios reglamentarios.[15] Por lo tanto, resulta necesario entender que el demandante estuvo vinculado con el Estado mediante una relación legal y reglamentaria. Por otro lado, es importante destacar que, según lo establecido en el artículo 5 de la Ley 3135 de 1968, que también estaba en vigencia en el momento del nombramiento del demandante, las personas que prestaban servicios a una entidad estatal debían ser consideradas como empleadas públicas a menos de que trabajaran en la construcción y mantenimiento de obras públicas o para una empresa industrial y comercial del Estado (con algunas excepciones).
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En segundo lugar, las administradoras del sistema de seguridad social accionadas son de naturaleza pública. Ello, comoquiera que: (i) Colpensiones administra el régimen de prima media con prestación definida y, a la luz de lo dispuesto en el artículo 1 del Decreto-Ley 4121 de 2011, adoptó la naturaleza jurídica de Empresa Industrial y Comercial del Estado organizada como entidad financiera de carácter especial, vinculada al Ministerio de Trabajo; y (ii) la Policía Nacional es un cuerpo armado a cargo de la Nación[16] que ha asumido directamente, incluso desde antes del nombramiento del demandante, las prestaciones sociales de los oficiales, suboficiales y agentes de policía[17], entre las que se encuentran las relativas a los derechos pensionales.
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En este sentido, comoquiera que fue posible constatar que, en este caso, se estructuran los dos requisitos que habilitan la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, el asunto será remitido al Juzgado 19 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, para lo de su competencia.
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Finalmente, se pone de presente que el reconocimiento de tiempos de servicio prestados como empleado público ante una entidad pública y la modificación de actos administrativos que tienen presunción del a legalidad, son asuntos que deben ser discutidos y controvertidos ante el juez contencioso administrativo, pues se trata de pretensiones que suponen modificar un acto administrativo, revocarlo o anularlo, por lo que se revisaría la legalidad del acto también.
Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para resolver los asuntos relativos a la seguridad social de los empleados públicos, cuya administradora de seguridad social sea de naturaleza pública; ello, conforme a lo dispuesto por el artículo 104.4 del CPACA.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 19 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, y DECLARAR que el conocimiento del proceso promovido por el señor A.L.D. contra Colpensiones y la Policía Nacional corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-2611 a la Sección Segunda del Juzgado 19 Administrativo del Circuito de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente providencia a los interesados.
N., comuníquese y cúmplase.
D.F.R.
Magistrada
Ausente con permiso
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Ausente con permiso
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, documento 20190618180330293.
[2] Expediente digital, documento 019-2020-029, págs. 43 y 44.
[3] Ibídem, págs. 49 a 51.
[4] El juzgado citó la decisión del 28 de marzo de 2019, expediente No. 11001-03-25-000-2017-00910-00, C.W.H.G..
[5] Expediente digital, documento 03CJU-2611 Constancia de Reparto.
[6] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[7] Autos 041 de 2021, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019, entre otros.
[8] Auto 155 de 2019.
[9] Ibídem.
[10] Ibídem.
[11] Entre otros, ver los Autos 314 y 874 de 2021,
[12] Artículo 104.4 del CPACA.
[13] Esta interpretación puede remontarse a lo formulado por esta Corporación en el Auto 314 de 2021.
[14] Según consta en el Reporte de Semanas Cotizadas en Pensiones expedido el 27 de febrero de 2019 por Colpensiones. Expediente digital, documento 019-2020-029, pág. 22.
[15] Artículo 5° del Decreto 2340 de 1971.
[16] Artículo 5 de la Ley 62 de 1993.
[17] Artículo 40 del Decreto 2343 de 1971.
