Auto nº 1806/23 de Corte Constitucional, 9 de Agosto de 2023

1. Los contratos para la construcción de instituciones educativas. El 22 de octubre de 2022, el Ministerio de Educación Nacional, a través del Fondo de Financiamiento de la Infraestructura Educativa y el Consorcio FFIE Alianza BBVA[1], celebraron el contrato de fiducia mercantil núm.1380. Mediante dicho contrato se constituyó el patrimonio autónomo “Fondo de Infraestructura Educativa FFIE – P.A FFIE”[2], cuyo objeto es “administrar y pagar las obligaciones que se deriven de la ejecución del Plan Nacional de Infraestructura Educativa, a través del patrimonio autónomo constituido por los recursos transferidos del Fondo de Infraestructura Educativa Preescolar, Básica y Media, creada por el artículo 59 de la Ley 1753 del 9 de junio de 2015”[3].

2. En desarrollo de dicho contrato, el Consorcio FFIE Alianza BBVA adelantó el proceso de selección denominado “Invitación Abierta FFIE 004 de 2016”, para seleccionar a los proponentes con quienes celebrarían el contrato marco de diseños, estudios técnicos y obra para la ejecución de los proyectos de infraestructura educativa. El 17 de junio de 2016, el Consorcio Mota-Engil[4] (en adelante, el “demandado”) resultó adjudicado para celebrar el contrato de “ejecución de las obras de infraestructura educativa Grupo 1 Antioquía, Eje Cafetero y Pacífico”[5]. El 12 de julio de 2016, el Consorcio FFIE Alianza BBVA y el Consorcio Mota-Engil celebraron el Contrato de Obra núm. 1380-39-2016, el cual tenía como objeto la “elaboración de los diseños, estudios técnicos, así como la ejecución de las obras mediante las cuales se desarrollen los proyectos de infraestructura educativa requeridos por el PA FFIE”, es decir, para “el Grupo 1 Antioquía, Eje Cafetero y P. de la invitación Abierta FFIE 004 de 2016”[6].

3. El contrato de obra núm. C-GR1-030. El 14 de diciembre de 2017, el Consorcio Mota-Engil y la sociedad Inobag Ingeniería y Obras S.A.S (en adelante, la “demandante” o el “contratista”) celebraron el contrato de obra núm. C-GR1-030, para la “construcción de la Institución Educativa Crisanto Luque – S.J.X. en el corregimiento de Samaria – municipio de Filadelfia – Caldas, escuela que hace parte de las adjudicadas al Consorcio MOTA-ENGIL dentro del Contrato de Obra núm. 1380-39-2016 celebrado con el Consorcio FFIE Alianza BBVA”[7]. Este contrato se celebró bajo la figura de contrato de obra “llave en mano”[8], con un valor inicial de $1.291.560.000[9], el cual sería pagado “a precio global fijo sin fórmula de ajustes”[10], mediante la presentación de las respectivas facturas, que corresponderían con las “actas de avance de obra” de los hitos pactados en el contrato. Además, el contrato disponía que el Consorcio Mota-Engil retendría el 10% del valor de cada factura a título de garantía (“rete-garantía”), los cuales serían devueltos al contratista dentro de los 30 días siguientes a la liquidación del contrato[11].

4. El siguiente gráfico resume las relaciones contractuales relevantes para el caso sub examine.

5. La demanda de controversias contractuales. El 23 de julio de 2020, la sociedad Inobag Ingeniería y Obras S.A.S presentó demanda de controversias contractuales en contra del Ministerio de Educación Nacional, el Consorcio FFIE Alianza BBVA y el Consorcio Mota-Engil, debido al presunto incumplimiento del contrato de obra C-GR1-030. En criterio de la demandante, el Consorcio Mota-Engil le adeuda la suma de “$556.512.486”[12] por concepto de (i) el valor de la “rete-garantía” de cada una de las facturas que fueron canceladas[13]; (ii) el valor de la “Factura No.77 del 13 de mayo de 2019 la cual se encuentra relacionada con el Acta No. 14 de Corte Parcial”[14] y (iii) el valor de las obras adicionales. La demandante sostuvo que, a pesar de haber cumplido cabalmente con la totalidad de las obligaciones a su cargo contenidas en dicho contrato, el demandado no ha “cancelado las sumas relacionadas con la rete-garantía, ni la última factura”[15], como tampoco le ha pagado el valor correspondiente a las obras adicionales que ejecutó. Afirmó que, pese a los múltiples requerimientos que ha hecho, el demandado se ha negado a cancelar dichos valores, “debido a los problemas de tesorería por las controversias del contrato con el Ministerio de Educación Nacional – MEN – FFIE”[16].

6. Por otra parte, la demandante argumentó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer la demanda porque aplica el “fuero de atracción”[17], en tanto una de las demandadas es el Ministerio de Educación Nacional, “entidad de derecho público del orden nacional, centralizada”[18]. Adujo que, pese a que el contrato fue celebrado originalmente con el Consorcio Mota-Engil, el Ministerio de Educación se encuentra vinculado como “deudor solidario” de las obligaciones pendientes, de acuerdo con el artículo 825 del Código de Comercio[19].

7. En tales términos, la demandante solicita que se declare (i) que entre este y el Consorcio Mota-Engil, “como contratistas del [Ministerio de Educación] a través del consorcio FFIE ALIANZA BBVA (…) como subcontratista, fue celebrado el Contrato Marco de Obra No. C-GR1-030”[20]; (ii) que el objeto de dicho contrato “recogió íntegramente una parte del Contrato de Obra No. 1380-39-2016”[21] (ver pár. 2 supra); (iii) que “actuó como subcontratista con la autorización expresa”[22] en el Contrato de Obra No. 1380-39-2016; (iv) que ejecutó el 100% de la obra contratada; (v) que a la fecha no existen obligaciones pendientes a su cargo y (vi) que las demandadas le adeudan los valores que reclama. Asimismo, solicita (vii) que se ordene a “las demandadas”[23] reconocer y pagar los valores que le adeudan[24].

8. Admisión de la demanda y recurso de reposición. El asunto le correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Caldas (en adelante, el “Tribunal”), quien admitió la demanda[25]. El 16 de febrero de 2022, el Consorcio Mota-Engil presentó recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda, por considerar que, entre otros[26], existía falta de jurisdicción y competencia, habida cuenta de que el contrato demandado había sido celebrado entre entidades privadas.

9. Declaratoria de falta de jurisdicción. El 7 de junio de 2022, el Tribunal resolvió (i) reponer el auto admisorio de la demanda; (ii) declarar su falta de jurisdicción para conocer el proceso y (iii) enviar el expediente a la oficina de apoyo judicial para su reparto entre los jueces civiles del circuito de Manizales. El Tribunal argumentó que, de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente y las pretensiones de la demanda, “la discusión, efectivamente, se centra en un contrato celebrado entre dos particulares, contrato que, al no corresponder a un contrato estatal, no debe ser de conocimiento de es[a] jurisdicción”[27]. Asimismo, el Tribunal adujo que la demanda no menciona “obligaciones por parte de entidades del Estado, ni obligaciones a cargo del ministerio de Educación Nacional”[28]. Por lo tanto, concluyó que no se cumplía con los requisitos para que la controversia fuera conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

10. Conflicto de jurisdicciones. El expediente fue nuevamente repartido al Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Manizales. El 29 de julio de 2022, dicho juzgado resolvió (i) no asumir el conocimiento del proceso; (ii) plantear un conflicto negativo de competencia y (iii) remitir el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. El juzgado sostuvo que el asunto debía ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, habida cuenta de que, en su criterio, se cumplía con los presupuestos del “fuero de atracción”, desarrollados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional[29]. Esto, por tres razones. Primero, existía una “probabilidad mínimamente seria de que las entidades públicas sean condenadas”[30], por cuanto el contrato de obra núm. C-GR1-030 “se desarrolló en el marco del contrato principal [el contrato de obra Nro. 1380-39-2016], bajo pleno conocimiento y supervisión permanente del Consorcio FFIE ALIANZA BBVA”[31]. Segundo, la demandante “imputó acciones u omisiones a las entidades estatales demandadas”[32]. Tercero, era posible concluir que las entidades demandadas habían “contribuido con su conducta a genera[r] el presunto resultado que hoy es objeto de discusión”[33].

11. Remisión del expediente. El 22 de agosto de 2022, la coordinadora del centro de servicios judiciales remitió el expediente a la Corte Constitucional[34]. Luego, el 18 de abril de 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional repartió el expediente a la magistrada sustanciadora[35].

1. Competencia

12. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

13. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Tribunal Administrativo de Caldas y el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Manizales, la cual versa sobre la competencia para conocer de la demanda instaurada por la sociedad Inobag Ingeniería y Obras S.A.S en contra del Ministerio de Educación Nacional, el Consorcio FFIE Alianza BBVA y el Consorcio Mota-Engil, por el presunto incumplimiento del contrato de obra C-GR1-030. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (sección II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, la Sala hará referencia a las reglas relacionadas con la jurisdicción competente para conocer las demandas de responsabilidad contractual en las que sea parte una entidad pública y hará énfasis en la jurisdicción competente para conocer demandas sobre subcontratos de contratos estatales (sección II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (sección II.5 infra).

3. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

14. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades de diferentes jurisdicciones que administran justicia “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[36]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[37], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

    Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

1. Presupuesto subjetivo

   Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [38].

2. Presupuesto objetivo

   Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[39].

3. Presupuesto normativo

   Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[40].

15. El asunto sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así, por las siguientes razones:

    · Primero, satisface el presupuesto subjetivo, toda vez que enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Manizales, que integra la jurisdicción ordinaria, y el Tribunal Administrativo de Caldas, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[41].

    · Segundo, cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las dos autoridades judiciales rechazaron el conocimiento de la demanda presentada por la sociedad Inobag Ingeniería y Obras S.A.S en contra del Ministerio de Educación Nacional, el Consorcio FFIE Alianza BBVA y el Consorcio Mota-Engil, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

    · Tercero, está acreditado el presupuesto normativo, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 9 y 10 supra).

4. Jurisdicción competente para conocer de las controversias contractuales que involucran a subcontratistas de contratos estatales. Reiteración de jurisprudencia

16. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer controversias contractuales. El artículo 104 del CPACA dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas. El numeral 2° de dicha disposición, instituye que esa jurisdicción conocerá de los procesos relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. Igualmente, el parágrafo del mismo artículo 104 define a las entidades públicas como “todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.

17. Por su parte, el artículo 141 del CPACA define el medio de control de controversias contractuales como aquel al que puede acudir cualquiera de las partes de un contrato celebrado con una entidad estatal. A través de dicha acción, las partes pueden solicitar que “se declare la existencia o nulidad del contrato, que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas”.

18. Competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer controversias contractuales entre particulares. Por otra parte, los artículos 15 del Código General del Proceso y 12 de la Ley 270 de 1996, prevén una cláusula general o residual de competencia, según la cual a la Jurisdicción Ordinaria Civil le corresponde conocer de cualquier proceso que no sea asignado expresamente a otra jurisdicción o especialidad. La Corte Constitucional ha entendido que dentro de los asuntos contenidos en esta cláusula se encuentran las controversias sobre la existencia y cumplimiento de contratos celebrados entre particulares[42].

19. Competencia para conocer demandas presentadas por subcontratistas de contratos estatales. La Corte Constitucional, en los autos 348 de 2022 y 072 de 2023, fijó la regla de decisión según la cual “[e]n aplicación de la cláusula residual de competencia de que trata el artículo 15 del Código General del Proceso, la Jurisdicción Ordinaria es la competente para conocer las demandas sobre controversias surgidas en la ejecución de subcontratos en contratos estatales, si estos son celebrados entre un contratista privado de una entidad pública y un subcontratista particular”. En las referidas providencias, la Sala Plena encontró que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, “una de las características de la subcontratación en los contratos estatales es la autonomía y la independencia del vínculo”[43], por lo que es diferente la relación que se genera entre el contratista al servicio del Estado con el subcontratista de este último, siendo esta última una relación “de naturaleza privada”[44]. En consecuencia, la Sala concluyó que este tipo de controversias, al no involucrar una entidad pública ni a un particular que ejerza actividades administrativas, no se enmarca en la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 del CPACA, por lo que su conocimiento corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.

5. Caso en concreto

20. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer el caso sub examine. La Sala Plena considera que la demanda interpuesta por la sociedad Inobag Ingeniería y Obras S.A.S en contra del Ministerio de Educación Nacional, el Consorcio FFIE Alianza BBVA y el Consorcio Mota-Engil, debe ser conocida por la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, por las siguientes razones:

    (i) La demanda versa sobre un contrato celebrado entre particulares. La demanda presentada por la sociedad Inobag Ingeniería y Obras S.A.S tiene como objeto principal que se declare la responsabilidad contractual del Consorcio Mota-Engil, por los presuntos incumplimientos de las obligaciones contenidas en el Contrato de Obra núm. 1380-39-2016. En criterio de la Sala, de los hechos y pretensiones de la demanda es posible advertir que esta se dirige inequívocamente al cumplimiento de las obligaciones contenidas en un contrato celebrado entre particulares.

    La Sala reconoce que el Consorcio Mota-Engil es contratista del Consorcio FFIE Alianza BBVA, quien a su vez celebró un contrato con el Ministerio de Educación Nacional, y que estos contratos se encuentran relacionados (ver párr. 4 supra). No obstante, la Sala reitera que los subcontratos celebrados entre particulares son autónomos e independientes respecto de los contratos estatales. En tales términos, la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer de la demanda, habida cuenta de que se trata de los presuntos incumplimientos de un contrato celebrado entre particulares.

    (ii) La demanda no versa sobre una actuación del Ministerio de Educación. Si bien se demanda al Ministerio de Educación Nacional, las pretensiones no de dirigen directamente sobre la actuación de esta entidad. Lo que se pretende es declarar la responsabilidad subsidiaria del mencionado ministerio como “deudor solidario” del Consorcio Mota-Engil, quien es el demando principal en este caso y cuya responsabilidad, por el presunto incumplimiento del Contrato de Obra núm. 1380-39-2016, es el objeto del debate judicial[45].

21. Conclusión. En ese orden de ideas, la Sala Plena concluye que la jurisdicción competente para conocer la demanda sub examine es la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, en cabeza del Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Manizales. Por lo tanto, la Sala ordenará remitirle a dicha autoridad el expediente CJU-2714, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,