Auto nº 1859/23 de Corte Constitucional, 15 de Agosto de 2023

1. Entre el FONDO ADAPTACIÓN y la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL VALLE DEL CAUCA - COMFENALCO VALLE DELAGENTE (en adelante, COMFENALCO VALLE DELAGENTE) se suscribió el Contrato de Prestación de Servicios No. 081 del 16 de agosto de 2012, con el fin de que «COMFENALCO VALLE DELAGENTE como OPERADOR ZONAL se obligara a desarrollar todas las actividades necesarias para proveer de soluciones de vivienda en los Municipios de los departamentos de Atlántico, Cauca y N., en el marco del “Programa nacional de reubicación y reconstrucción de viviendas para la atención de hogares damnificados y/o localizados en zonas de alto riesgo no mitigable afectadas por los eventos del fenómeno de la Niña 2010-2011”»[1].

2. Para la ejecución del Contrato de Prestación de Servicios No. 081 del 16 de agosto de 2012, el operador zonal COMFENALCO VALLE DELAGENTE y la UNIÓN TEMPORAL ANDINO suscribieron el CONTRATO CNT 2015-525 DE RECONSTRUCCIÓN EN SITIO PROPIO DE VIVIENDAS DISPERSAS PROYECTO “LINARES”, de fecha 14 de agosto de 2015, cuyo objeto era: «EL CONTRATISTA se obliga con COMFENALCO VALLE DELAGENTE a ejecutar la reconstrucción en sitio propio de Ciento Noventa y Siete (197) viviendas, de acuerdo con el diseño tipo construcción convencional, según el PI-8-187-1-0709- 001 – VIVIENDA LINARES, proyecto denominado “Reconstrucción en sitio propio UT- ANDINO”, en los municipio de La Sierra de departamento del Cauca»[2].

3. La UNIÓN TEMPORAL ANDINO, a través de apoderada judicial, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales[3] formuló demanda contra el FONDO ADAPTACIÓN y COMFENALCO VALLE DELAGENTE a efectos de que se declare que el FONDO ADAPTACIÓN y COMFENALCO VALLE DELAGENTE son responsables, de manera solidaria, por el incumplimiento del contrato CNT 2015-525 de fecha 14 de agosto de 2015[4], suscrito entre la COMFENALCO VALLE DELAGENTE y la UNIÓN TEMPORAL ANDINO para la reconstrucción de 197 viviendas en el municipio de La Sierra (Cauca).

   Adicionalmente, la UNIÓN TEMPORAL ANDINO solicitó que (i) se ordene la liquidación judicial del contrato CNT 2015-525 de fecha 14 de agosto de 2015, (ii) se declare el incumplimiento de la obligaciones legales y contractuales a cargo de FONDO ADAPTACIÓN y COMFENALCO VALLE DELAGENTE y, en consecuencia, (iii) se proceda con la liquidación judicial del Contrato CNT 2015-525 de fecha 14 de agosto de 2015 y se condenen a los demandados a indemnizar la totalidad de los daños y perjuicios materiales que se le han ocasionado a la UNIÓN TEMPORAL ANDINO, conforme se demuestre en el proceso[5].

4. La demanda fue repartida al Tribunal Administrativo de N. el cual admitió la misma mediante providencia del 9 de julio de 2021[6]. Posteriormente, mediante auto del 23 de febrero de 2022[7], el citado Tribunal se pronunció respecto de las excepciones previas propuestas en el proceso y resolvió «DECLARAR probada la excepción previa denominada: “Falta de jurisdicción”, formulada por el apoderado legal del FONDO DE (sic) ADAPTACIÓN»[8].

5. El Tribunal Administrativo de N. argumentó que la relación jurídico-negocial que se dio entre las partes es de carácter particular, pues intervinieron dos personas jurídicas de derecho privado. En esa medida, «el conflicto no corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo sino a la jurisdicción ordinaria en los términos del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011»[9]. Así mismo, expuso que, si bien es cierto que el FONDO ADAPTACIÓN suscribió con COMFENALCO VALLE DELAGENTE un contrato de prestación de servicios, «no es menos cierto que tal contrato no es de mandato y mucho menos pone el ejercicio de funciones administrativas en cabeza de esa caja de compensación». En este orden de ideas, «la discusión planteada en los hechos de la presente demanda, versan sobre asuntos relacionados con un proceso de contratación entre dos particulares»[10].

6. El asunto fue repartido al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto – Sala Unitaria Civil Familia, el cual, mediante proveído del 8 de noviembre de 2022[11], se abstuvo de conocer del asunto por considerar que la decisión adoptada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto desconoció que «las Salas Civiles de Tribunales Superiores no conocen este tipo de controversias en primera instancia, y además, tampoco tuvo en cuenta el factor territorial de competencia que se determina por el domicilio del demandado»[12].

7. En esa medida, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto consideró que la remisión que se ordenó en el auto del 23 de febrero de 2022 «debe dirigirse en primer lugar ante los jueces civiles del circuito y, en segundo lugar, atendiendo el domicilio de la entidad demandada»[13]. Por lo anterior, ordenó remitir el expediente a los Juzgados Civiles del Circuito de Cali e indicó que «únicamente se está redirigiendo la orden de remisión del expediente al juez natural». En esa medida, aclaró que «si el Juzgado Civil del Circuito de Cali, a quien corresponda el conocimiento del asunto, considera necesario plantear un conflicto de jurisdicciones, no debe hacerlo en contra de la Sala Unitaria Civil – Familia, sino respecto del Tribunal Administrativo de N., cual es la autoridad jurisdiccional que resolvió de fondo la respectiva excepción previa de falta de jurisdicción y adoptó las decisiones consecuenciales a su prosperidad»[14].

8. El proceso fue repartido al Juzgado Quinto Civil del Circuito de Cali, el cual, mediante proveído del 21 de noviembre de 2022[15], se abstuvo de conocer del asunto por considerar que carecía de competencia y planteó «conflicto de competencia contra el Tribunal Administrativo de N. Sala Unitaria de Decisión», de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 del Código General del Proceso.

9. El Juez Quinto Civil del Circuito de Cali argumentó que «si bien la parte demandante no contrató directamente con el FONDO ADAPTACIÓN, esta última, está llamada a responder solidariamente por la consumación del contrato CBT 2012-525, por cuanto es la ejecutora presupuestal del proyecto». Aunado a lo anterior, indicó que el FONDO ADAPTACIÓN «no solo es demandado dentro del presente asunto, sino también es solicitado como llamado en garantía dentro del presente proceso»[16].

10. Así las cosas, concluyó que «la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está llamado a conocer el presente asunto , por cuanto el FONDO DE ADAPTACIÓN es el respondiente solidario contractual o en su defecto extracontractual para culminar la ejecución del contrato CNT 2015-525»[17], en los términos del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Por todo lo anterior, el Juez Quinto Civil del Circuito de Cali resolvió remitir la demanda y sus anexos a la Corte Constitucional, para que «dirima el CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA.»[18]

11. En correo electrónico del 5 de diciembre de 2022, el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Cali remitió las diligencias a la Corte Constitucional[19]. El expediente fue repartido a la magistrada sustanciadora en sesión de Sala Plena del 23 de mayo de 2023 y entregado al despacho el 26 de mayo siguiente[20].

Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones[21]

12. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[22].

    Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones

13. Mediante reiterada jurisprudencia esta corporación ha señalado que los conflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de tipo procesal en donde varios jueces pueden: (i) rehusarse a asumir el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual alegan su incompetencia (conflicto de competencia negativo) o (ii) pretender asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de competencia positivo)[23].

14. En desarrollo de lo anterior, la Corte ha sido enfática en considerar que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se estructuren tres presupuestos, a saber: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones, (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional y; (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa.

15. En ese orden de ideas y previo planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.

    15.1. Del presupuesto subjetivo. La Corte advierte su cumplimiento, toda vez que la controversia objeto de análisis se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa (Tribunal Administrativo de N.) y otra de la jurisdicción ordinaria civil (Juzgado Quinto Civil del Circuito de Cali).

    15.2. Del presupuesto objetivo. También se encuentra superado, pues la controversia se enmarca en el proceso de controversias contractuales iniciado por la UNIÓN TEMPORAL ANDINO contra el FONDO ADAPTACIÓN y COMFENALCO VALLE DELAGENTE.

    15.3. Del presupuesto normativo. De igual manera, se halla satisfecho toda vez que tanto el Tribunal Administrativo de N. como el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Cali precisaron los argumentos de índole legal en los que soportan sus decisiones de rechazar la competencia.

16. Superado el análisis de los presupuestos de configuración de los conflictos de jurisdicciones, procede la Corte a dirimir la controversia suscitada entre el Tribunal Administrativo de N., Sala Unitaria y el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Cali.

    Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de controversias contractuales. Reiteración del Auto 348 de 2022

17. Cláusula general de competencia de los jueces administrativos en materia contractual. De conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá «de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. El numeral 2 ibidem establece que tiene la competencia en los conflictos relativos a “los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del estado»[24].

18. Seguidamente, el artículo 105 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá, entre otros asuntos, «de las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos».

19. Más adelante, el artículo 141 del CPACA prevé el medio de control de controversias contractuales, el cual faculta a las partes de un contrato del Estado para que «pueda solicitar al juez que se declare la existencia, la nulidad, la revisión. Asimismo, que se declare el incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios. Por último, para todos los efectos un contrato estatal es aquel en donde intervenga una entidad pública»[25].

20. Así las cosas, para que la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se active para conocer de controversias contractuales, es necesario que concurran estos presupuestos: «i) el contrato sobre el que se plantea la controversia tenga como una de las partes a una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado; y ii) no se configure ninguna de las excepciones a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo previstas en el artículo 105 del CPACA»[26].

21. Cláusula general de competencia de los jueces civiles. La jurisprudencia constitucional ha indicado que «si el conflicto se suscita solo entre sujetos del derecho privado se dará aplicación al artículo 15 del Código General del Proceso (en adelante CGP) y el artículo 12 de la Ley 270 de 1996. Así las cosas, en virtud de cláusula residual de competencia, la jurisdicción ordinaria conocerá de los asuntos no asignados expresamente a otra jurisdicción»[27].

22. En Auto 348 de 2022, la Corte Constitucional estudió una controversia contractual en donde el municipio de Medellín suscribió un convenio interadministrativo con la Empresa de Desarrollo Urbano (EDU). Al realizar el análisis del caso concreto, esta corporación advirtió que EDU: (i) comenzó una invitación abierta y (ii) suscribió un contrato de obra pública con la Empresa Cálculo y Construcciones S.A., con el objeto de efectuar los proyectos de construcción del programa de presupuesto en el Municipio de Medellín.

23. Posteriormente, la Empresa Cálculo y Construcciones S.A. subcontrató a la sociedad Tierras y Estructuras Duván S.A.S. para desarrollar una parte del contrato principal. No obstante, debido a incumplimientos en la ejecución del contrato en mención, la empresa Estructuras Duván S.A.S. presentó demanda de controversia contractuales en contra de la Empresa Cálculo y Construcciones S.A., el Municipio de Medellín, EDU y otros.

24. Para resolver el caso concreto, en el Auto 348 de 2022, la Corte sostuvo que «de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la cláusula general de competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa sirve como parámetro para solucionar los vacíos normativos que pueden presentarse respecto del conocimiento de un asunto por parte de dicha jurisdicción. De este modo, cuando la controversia no se encuadre dentro de la cláusula del artículo 104 del CPACA, se deberá acudir a la jurisdicción ordinaria»[28].

25. A su vez, en esa oportunidad, esta corporación indicó que la jurisprudencia del Consejo de Estado «ha determinado la subcontratación en los contratos del Estado como “la celebración de un contrato accesorio a otro principal, entre un contratista del Estado y un tercero, en virtud del cual el subcontratista o tercero sustituye parcial y materialmente al primero, quien conserva la dirección general del proyecto y es responsable ante la entidad estatal contratante por el cumplimiento íntegro de las obligaciones derivadas del contrato adjudicado”[29]».

26. Seguidamente, en el citado Auto 348 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que el Consejo de Estado ha señalado que:

    (i) «Una de las características de la subcontratación en los contratos estatales es la autonomía y la independencia del vínculo. Al respecto ha precisado que: “[e]sta institución hace surgir una relación jurídica autónoma entre el contratista del Estado y el sub contratista, es decir, independiente de la relación que preexiste entre el Estado y el contratista. En este sentido, las obligaciones que adquiere el sub contratista con el contratista sólo son exigibles entre ellos, y no vinculan a la entidad estatal –contratante–, en virtud del principio de relatividad del contrato –sólo produce efectos para las partes, no para terceros–, pero sin que ello limite o restrinja a la entidad estatal en la dirección general para ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato, a que se refiere el artículo 14 de la Ley 80”[30]».

    (ii) «Siendo diferente la relación que se genera entre el contratista al servicio del Estado con el subcontratista, de la relación que existe entre el contratista y la entidad estatal, el régimen jurídico aplicable a los subcontratos puede ser de naturaleza privada, si el subcontratista es un particular»[31].

27. Teniendo en cuenta todo lo anterior, en el Auto 348 de 2022, la Corte concluyó que «la controversia no involucró un contrato estatal, en la medida que este no fue suscrito por una entidad pública ni por un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. Por lo tanto, aseveró que se trataba de un contrato celebrado entre particulares»[32]. En consecuencia, la Sala Plena fijó la siguiente regla de decisión: «en aplicación de la cláusula residual de competencia de que trata el artículo 15 del Código General del Proceso, la Jurisdicción Ordinaria es la competente para conocer las demandas sobre controversias surgidas en la ejecución de subcontratos en contratos estatales, si estos son celebrados entre un contratista privado de una entidad pública y un subcontratista particular»[33].

La competencia para conocer la demanda de la UNIÓN TEMPORAL ANDINO el FONDO ADAPTACIÓN y COMFENALCO VALLE DELAGENTE es de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil

28. En el presente asunto se advierte que el FONDO ADAPTACIÓN suscribió un contrato de prestación de servicios con la COMFENALCO VALLE DELAGENTE, quien a su vez subcontrató a la UNIÓN TEMPORAL ANDINO para desarrollar una parte del contrato principal. La Sala encuentra que, de conformidad con las consideraciones expuestas previamente, en el presente caso la competencia es de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Esto por las siguientes razones:

29. El contrato sobre el que se plantea la controversia no es un contrato estatal, pues fue suscrito entre particulares. En efecto el contrato No. CONTRATO CNT 2015-525 DE RECONSTRUCCIÓN EN SITIO PROPIO DE VIVIENDAS DISPERSAS PROYECTO “LINARES”, de fecha 14 de agosto de 2015, suscrito entre la UNIÓN TEMPORAL ANDINO y la COMFENALCO VALLE DELAGENTE, sobre el que esta última plantea las controversias que originaron la interposición de la respectiva demanda no corresponde a un contrato estatal, toda vez que no fue suscrito por una entidad pública ni por un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. Por lo tanto, la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer las controversias derivadas de contratos estatales, prevista en los artículos 104.2 y 141 del CPACA, no opera en este caso.

30. De las pruebas obrantes en el expediente, la Sala Plena advierte que la UNIÓN TEMPORAL ANDINO actúa en representación de RIVAS MORA CONSTRUCCIONES S.A.S[34] y COMFENALCO VALLE DELAGENTE era la obligada de ejecutar la reconstrucción en sitio propio de Ciento Noventa y Siete (197) viviendas, de acuerdo con el diseño tipo construcción convencional, según el PI-8-187-1-0709- 001 – VIVIENDA LINARES, proyecto denominado “Reconstrucción en sitio propio UT- ANDINO”, en los municipio de La Sierra de departamento de El Cauca»[35]. En esa medida, ninguna de las partes involucradas en la presente controversia tiene la calidad de entidad pública.

31. Así las cosas, en aplicación de la cláusula residual de competencia consignada en el artículo 15 del Código General del Proceso, la Corte Constitucional concluye que el conocimiento de la demanda que motivó el presente conflicto de jurisdicción debe ser asumido por la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Por lo tanto, esta corporación lo resolverá en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado Quinto Civil del Circuito de Cali conocer de la demanda presentada por la UNIÓN TEMPORAL ANDINO contra el FONDO ADAPTACIÓN y COMFENALCO VALLE DELAGENTE. La Sala ordenará remitir el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

32. Adicionalmente, la Corte advierte que, en el presente caso, el FONDO ADAPTACIÓN fue llamado a responder solidariamente. No obstante, la Sala Plena reitera que la jurisprudencia constitucional ha decantado que «la jurisdicción ordinaria se activa con la presentación de una demanda en la que se alega una controversia contractual entre entidades privadas». Por lo tanto, la posible responsabilidad solidaria de una entidad pública como el FONDO ADAPTACIÓN, «no libera a la jurisdicción ordinaria de pronunciarse sobre el fondo del asunto[36], pues dicha solidaridad, al parecer, configurada por razón del presunto daño endilgado, no es suficiente para que el conocimiento del asunto le corresponda a los jueces administrativos»[37].

33. Regla de decisión: «En aplicación de la cláusula residual de competencia de que trata el artículo 15 del Código General del Proceso, la Jurisdicción Ordinaria es la competente para conocer las demandas sobre controversias surgidas en la ejecución de subcontratos en contratos estatales, si estos son celebrados entre un contratista privado de una entidad pública y un subcontratista particular»[38].

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,