Auto nº 1723/23 de Corte Constitucional, 2 de Agosto de 2023
| Fecha | 02 Agosto 2023 |
| Número de sentencia | 1723/23 |
| Número de expediente | CJU-3228 |
| Materia | Derecho Constitucional |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1723 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-3228
Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera -Subsección A- y el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrado ponente:
Juan Carlos Cortés González
Bogotá D.C., dos (02) de agosto de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política, profiere el presente auto con fundamento en las siguientes
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Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 18 de febrero de 2020, la empresa promotora de salud Ecoopsos EPS S.A.S -en adelante, Ecoopsos EPS-, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió demanda contra el Ministerio de Salud y Protección Social, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, ADRES) y la Superintendencia Nacional de Salud. Al respecto, explicó que el Consorcio SAYP 2011(administrador fiduciario del FOSYGA, ahora ADRES) realizó la auditoría ARS001 a los procesos de compensación realizados entre abril de 2011 y junio de 2015. Como resultado, adelantó un procedimiento para el reintegro de supuestos pagos indebidos o injustificados. Con base en lo anterior, la Superintendencia Nacional de Salud expidió las resoluciones 000502 del 15 de marzo de 2017 y 001552 del 19 de mayo del mismo año. Por medio de estos actos, se ordenó a Ecoopsos EPS la restitución de la suma de $1.303.681.650 por concepto de capital a compensar, así como el pago de los intereses de mora a favor del Fondo de Solidaridad y Garantías -FOSYGA-. Igualmente, manifestó que la ADRES, mediante oficios del 28 de diciembre de 2018[1] y del 21 de febrero de 2019[2], le comunicó la aplicación de los descuentos y compensaciones en los procesos de LMA «Liquidación Mensual de Afiliados» de diciembre de 2018 y enero de 2019 y en el tercer proceso de compensación de diciembre de 2018, en cumplimiento de las resoluciones emitidas por la Superintendencia Nacional de Salud. Posteriormente, dicha superintendencia, mediante la Resolución 005604 del 4 de junio de 2019, dispuso la iniciación del procedimiento administrativo sancionatorio contra Ecoopsos EPS por la supuesta apropiación indebida de dineros, toda vez que no restituyó los recursos allí señalados dentro del plazo conferido para ello. Con fundamento en lo anterior, la demandante pretende la declaratoria de nulidad de los oficios por medio de los cuales la ADRES aplicó los descuentos y las compensaciones, así como de la Resolución 005604 del 4 de junio de 2019 expedida por la Superintendencia Nacional de Salud. A título de restablecimiento, solicita el reembolso del dinero descontado.
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Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por medio de auto del 7 de febrero de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera -Subsección A-[3] declaró su falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a los juzgados laborales del circuito judicial de Bogotá. En síntesis, indicó que según el artículo 622 del Código General del Proceso (en adelante, CGP), que modificó el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS), y el auto del 21 de noviembre de 2018[4] de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, conocer las controversias relativas a los servicios de la seguridad social que se susciten entre entidades administradoras y prestadoras de dichos servicios. Explicó que el litigio versa sobre la reclamación en torno a unos descuentos y compensaciones por la parte demandante y se suscita entre una entidad promotora de salud (Ecoopsos EPS) y la administradora de recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud (ADRES). En ese entendido, concluyó que se cumplen los factores subjetivo y material para que la jurisdicción ordinaria conozca del proceso.
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Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Por medio de auto del 29 de agosto de 2022, el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá propuso conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. Explico que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para asumir el conocimiento de este tipo de litigios, pues las decisiones emitidas dentro del proceso de recobro, reglamentado en la Ley 1608 de 2013, el Decreto 2265 de 2017 y la Resolución 1885 de 2018, son verdaderos actos administrativos que pueden ser controvertidos ante esa jurisdicción, en virtud del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y los autos 389, 744 de 2021 de la Corte Constitucional.
(i) El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. El presente asunto satisface las reglas del Auto 155 de 2019 proferido por la Corte Constitucional para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Primero, acredita el cumplimiento del presupuesto subjetivo, pues existe una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo -Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A- y otra de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral -Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá- que niegan ser competentes para resolverlo. Segundo, se cumple el presupuesto objetivo, en tanto existe una causa judicial activa presentada por la empresa Ecoopsos EPS en contra de la ADRES y otros, con el propósito de declarar la nulidad de los actos administrativos expedidos dentro del trámite de reintegro de dinero al FOSYGA, por supuestos pagos indebidos o injustificados. Tercero, satisface el presupuesto normativo, porque ambas autoridades plantean una controversia legal y jurisprudencial dirigida a negar su competencia. De un lado, el juez de lo contencioso administrativo expone que la controversia se relaciona con asuntos de la seguridad social y se suscita entre una administradora (ADRES) y una prestadora de salud (Ecoopsos EPS). Por lo anterior, corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, el conocimiento del asunto, en los términos del artículo 2.4 CPTSS y el auto del 21 de noviembre de 2018 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. De otro, el juez laboral señala que, como lo pretendido es la nulidad de actos administrativos expedidos dentro del proceso de recobro, la competencia es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y los autos 389, 744 de 2021 de la Corte Constitucional.
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Regla del Auto 1165 de 2021[5]. En dicha providencia, esta corporación sostuvo que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de las controversias en las que, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento, se pretende la declaratoria de nulidad de los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud. En particular, aquellos mediante los cuales se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA, por supuestos pagos indebidos o injustificados en relación con el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
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Para llegar a esta conclusión, la Sala Plena expuso que: (i) el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 establece una cláusula general de competencia según la cual, la jurisdicción de lo contencioso administrativo asume el conocimiento de las controversias en las que se pretenda la nulidad de los actos administrativos y, además, uno de los extremos en conflicto sea una entidad pública; (ii) el procedimiento que adelanta la Superintendencia Nacional de Salud para ordenar el reintegro de dineros indebidamente apropiados o reconocidos sin justa causa, se sujeta al procedimiento previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Bajo ese entendido, las decisiones proferidas por dicha entidad son susceptibles de recursos y su legalidad puede ser cuestionada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con los artículos 104, 138 y 155 Ibídem; (iii) el objeto del asunto no se relaciona con la prestación de los servicios de la seguridad social, así como tampoco intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores. Si bien, la entidad demandante es una prestadora del servicio de salud, la entidad demandada no es una entidad administradora de los planes de beneficios en salud; (iv) la actuación de la Superintendencia Nacional de Salud tiene la finalidad de proteger los recursos del SGSSS, frente a posibles incumplimientos de los parámetros previstos en el Decreto Ley 1281 de 2012 y la Resolución 3361 de 2013. Lo anterior, no convierte el asunto en una controversia de aquellas previstas en los numerales 4º y 5º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001. Esto, debido a que el origen del conflicto no se refiere directamente a la prestación de los servicios de salud, sino a la orden de la Superintendencia de restituir al FOSYGA una determinada suma de dinero por supuestos pagos indebidos o injustificados dentro del flujo de recursos en el sistema.
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En esa línea, esta corporación en los autos 1011 de 2022[6] y 1296 de 2022[7] aplicó la regla de decisión del Auto 1165 de 2021 para dirimir los conflictos suscitados entre las jurisdicciones laboral y de lo contencioso administrativo, respecto de las demandas promovidas por entidades promotoras de salud contra la Superintendencia Nacional de Salud y la ADRES. En los casos referenciados, las empresas demandantes pretendían la nulidad de los actos administrativos expedidos, tanto por la superintendencia como por la administradora, en el marco de las auditorías realizadas a los procesos de compensación, que concluían con el reintegro de dinero por parte de la EPS en razón de supuestos pagos indebidos o injustificados[8].
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Primera Subsección A- es el competente para pronunciarse sobre el presente asunto, de acuerdo con la regla de decisión contenida en el Auto 1165 de 2021, y que en esta oportunidad la Sala aplica por ser un antecedente relevante para resolver el asunto sub examine. Lo anterior, por tres razones. Primera, porque la entidad promotora de salud Ecoopsos EPS S.A.S presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y la ADRES, con el propósito de que se declare la nulidad de diferentes comunicaciones y actos proferidos por estas entidades, en las que se ordena a la demandante la restitución de recursos a favor del FOSYGA -ahora ADRES-, por supuestos pagos indebidos o injustificados en el flujo de recursos del SGSSS. Segunda, el presente asunto no se enmarca dentro de los contemplados en los numerales 4º y 5º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001 para activar la competencia de la jurisdicción ordinaria, pues no se relaciona con la prestación de los servicios de seguridad social en salud, así como tampoco se trata de una controversia entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores o las entidades administradoras o prestadoras. Tercera, los actos administrativos cuya nulidad se pretende fueron expedidos por la Superintendencia Nacional de Salud y la ADRES en el marco de sus facultades de inspección, vigilancia y control, así como de administración en el Sistema de Seguridad Social Integral en Salud.
Regla de decisión: Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud y otras entidades públicas, en los que se ordena a una entidad promotora de salud EPS el reintegro de dineros al FOSYGA, por supuestos pagos indebidos o injustificados con relación al flujo de recursos dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Primera Subsección A- y el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Primera Subsección A- conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la empresa promotora de salud Ecoopsos EPS S.A.S contra el Ministerio de Salud y Protección Social, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud ADRES y la Superintendencia Nacional de Salud.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-3228 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Primera Subsección A- para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá, así como a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Oficio No. S11410281218083817I000002205100 con radicado No. 0000022051 del 28 de diciembre de 2018.
[2] Oficio No. S11410130219101201I000002341100, radicado No. 0000023411 del 21 de febrero de 2019.
[3] Inicialmente, el proceso fue radicado en la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sin embargo, mediante auto del 25 de febrero de 2021, esa autoridad remitió el asunto a la Sección Primera de esa corporación en razón a la distribución de competencias previstas en el artículo 18 Decreto 2288 de 1989.
[4] Auto del 21 de noviembre de 2018. Radicado No. 11001010200020180305500.
[5] Expediente CJU-323. M.G.S.O.D..
[6] Expediente CJU-1319. M.J.F.R.C.. En este caso, Aliansalud EPS promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el propósito de decretar la nulidad de varios actos administrativos y comunicaciones proferidos por el Consorcio SAYP (conformado por la Previsora y Fiducoldex S.A.), la Supersalud y la ADRES dentro del procedimiento administrativo adelantado contra la EPS demandante por supuesto pagos indebidos o injustificados.
[7] Expediente CJU-1905. M.A.J.L.O.. La Sala Plena revisó un caso promovido por Aliansalud EPS con el objeto de declarar la nulidad de varios actos administrativos y comunicaciones proferidos por la Unión Temporal FOSYGA 2014, la Supersalud y la ADRES en el marco de un procedimiento administrativo adelantado contra la EPS por supuesto pagos indebidos o injustificados.
[8] Es pertinente precisar que en los autos 1011 de 2022 y 1296 de 2022 la Sala Plena estableció la regla de decisión del Auto 1165 de 2021 según la cual, [c] Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso- administrativa conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
