Auto nº 1739/23 de Corte Constitucional, 2 de Agosto de 2023

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 16 de febrero de 2022, la empresa A LA ENE S.A.S.[1] presentó “demanda ejecutiva” en contra de la Asociación de Municipios del Oriente Antioqueño (en adelante, MASORA[2]), con el propósito de librar mandamiento de pago respecto de las facturas por prestación de servicios No. 310, en la suma de $501.326.329, y No. FVE-329, por valor de $276.511.007, ambas emitidas por MASORA, así como los intereses moratorios respectivos. La empresa ejecutante indicó que los documentos base del recaudo fueron expedidos con ocasión del Convenio Interadministrativo N°22-2019, suscrito entre MASORA y el Municipio de Rionegro-Antioquia. En virtud de este convenio, la empresa demandante explicó que MASORA contactó A LA ENE S.A., con el fin de que le suministrará los servicios y el personal requerido para el desarrollo del proyecto, de tal forma que, según la ejecutante, por intermedio de su empresa, MASORA cumplió con los objetos contractuales pactados con el municipio de Rionegro.

2. En el escrito de la demanda ejecutiva, LA ENE S.A.S. precisó que (i) el convenio interadministrativo ascendió a la suma de $12.756.590.167 y, de forma equivalente, (ii) la relación contractual entre MASORA y LA ENE S.A.S. se suscribió por un total de $12.104.546.401. Según la empresa ejecutante, por cada servicio prestado, MASORA directamente le emitió una serie de facturas cambiarias, las cuales, en su mayoría fueron pagadas, excepto aquellas que fundamentan la presente demanda ejecutiva. Adicionalmente, en el escrito explicó que “[las] facturas adeudadas fueron entregadas a Masora, sin que fueran devueltas ni glosadas por lo que se entiende que fueron aceptadas por dicha persona jurídica. Igualmente, en los requerimientos escritos que se le han realizado a Masora para que realice el pago integral de dichas facturas, MASORA acepta expresamente que efectivamente las recibió, que efectivamente las adeuda (…)[3]”.

3. Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. El asunto fue objeto de reparto y le correspondió al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Rionegro. Esa autoridad judicial, en providencia del 28 de marzo de 2022, libró mandamiento de pago por los valores contenidos en las facturas 310 y FVE-329. Una vez fue notificada la asociación ejecutada, a través de apoderado, presentó recurso de reposición en contra de la orden de pago y planteó la excepción previa de falta de jurisdicción, en los términos del artículo 442 del Código General del Proceso. Se argumentó que MASORA es una entidad pública, por lo que, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el asunto le corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa. Adicionalmente, el 9 de septiembre de 2022, el apoderado de MASORA allegó un segundo escrito, en el que proponía además las excepciones de pago de la obligación y cobro de no lo debido. Para ello, adjuntó respuesta a un derecho de petición en el que se refería a las relaciones contractuales derivadas del Convenio Interadministrativo No. 22 de 2019, en los siguientes términos, que soportan, a su juicio además, el conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa:

   Contrato

   Partes

   Objeto

   Convenio Interadministrativo

   No. 22

   2019

   Municipio de Rionegro-Antioquia y MASORA.

   Tiene por objeto “(…) la ejecución y recaudo de la contribución de valorización para el proyecto (…) Rionegro se valoriza”.

   Contrato de Administración Delegada

   No. AD-090

   23 de marzo de 2019

   MASORA y el Grupo de Inversiones de Colombia Zomac S.A.S.

   Se relaciona con la administración delegada, que incluye los estudios previos para la contratación y la autorización del municipio de Rionegro. MASORA precisa “que este es un contrato de administración delegada, no existe subcontratación (…), por ello es MASORA quien realiza dichos pagos al contratista”.

   Contrato de Prestación de Servicios

   No. 007

   23 de marzo de 2019

   Grupo de Inversiones de Colombia Zomac S.A.S. y la empresa A LA ENE S.A.S.

   Tiene por objetivo servir de apoyo especializado a la gestión del mencionado convenio, para las etapas de ejecución y recaudo de la contribución de valorización para el proyecto “Rionegro se valoriza” correspondiente al convenio N°22-2019.

4. El recurso fue resuelto por el juez de conocimiento, en auto del 27 de septiembre de 2022, por el cual se declaró fundada la excepción propuesta por el ejecutado. Se señaló que las facturas objeto de ejecución derivan de un contrato estatal, por lo que ordenó remitir el expediente a la jurisdicción contencioso administrativa, en aplicación del artículo 104.6 del CPACA.

5. Decisión de la jurisdicción contenciosa administrativa. El proceso fue repartido al Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Medellín. Esta autoridad judicial, por medio de auto del 20 de octubre de 2022, rechazó el conocimiento del asunto. Señaló que el origen del proceso ejecutivo involucra el cobro de facturas que no resultan de un contrato estatal suscrito entre los extremos procesales. Precisó que en el expediente no obra contrato alguno que hubiese sido celebrado entre MASORA y la sociedad A LA ENE S.A.S. En consecuencia, no es posible atribuir la competencia para conocer de la controversia a los jueces administrativos, toda vez que el origen de la obligación reclamada no está relacionado con el desarrollo de la actividad contractual estatal, de acuerdo con lo previsto en la Ley 80 de 1993.

6. El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. El presente asunto satisface las reglas del Auto 155 de 2019 proferido por la Corte Constitucional para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones.

   Primero, acredita el cumplimiento del presupuesto subjetivo, debido a que existe una autoridad de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil y otra de lo contencioso administrativo, que niegan ser competentes para resolver el proceso judicial.

   Segundo, demuestra el cumplimiento del presupuesto objetivo, en tanto existe una causa judicial activa, por medio de la cual la empresa A LA ENE S.A.S. requiere el pago ejecutivo de unas facturas por prestación de servicios, a cargo de la sociedad MASORA.

   Tercero, satisface el presupuesto normativo, considerando que ambas autoridades plantean una disputa legal y jurisprudencial relacionada con la competencia para conocer el asunto. De un lado, el juez civil sostiene que las facturas objeto de ejecución derivan de un contrato estatal, por lo cual no es un asunto de conocimiento de la jurisdicción ordinaria. De otro, la autoridad de lo contencioso administrativo hace referencia a que no se cumplen los presupuestos de competencia de esa jurisdicción, derivados del artículo 104.6 del CPACA y la Ley 80 de 1993.

   Asunto objeto de decisión y metodología

7. Advertida la configuración del conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, la Sala dirimirá la controversia suscitada entre el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Rionegro y el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Rionegro. Para este propósito, (i) referirá la naturaleza jurídica y el régimen de contratación de las asociaciones de municipios; (ii) expondrá la competencia de la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de procesos ejecutivos; y (iii) resolverá el caso concreto.

   Naturaleza jurídica y régimen de contratación de las asociaciones de municipios

8. De acuerdo con el artículo 149 de la Ley 136 de 1994[4]: “Las asociaciones de municipio son entidades administrativas de derecho público, con personaría jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman; se rigen por sus propios estatutos y gozarán para el desarrollo de su objetivo, de los mismos derechos, privilegios, excepciones y prerrogativas otorgadas por la ley a los municipios. Los actos de las asociaciones son revisables y anulables por la Jurisdicción Contencioso - administrativa.”[5] (énfasis agregado).

9. De igual modo, en los artículos 95[6] y 96[7] de la Ley 489 de 1998[8], se señala que a las asociaciones de municipios les corresponde cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro. Las asociaciones de municipios se podrán unir con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas, para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna la ley. En Sentencia C- 671 de 1999[9], la Corte declaró condicionalmente exequible dos incisos del artículo 95 de la Ley 489 de 1998, relativo a la asociación entre entidades públicas, “bajo el entendido de que en todo caso el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad serán los propios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias. Es decir, que, para el caso de las asociaciones de municipios, su régimen será el mismo de dichas entidades territoriales”. (Énfasis agregado)

10. En el mismo sentido, el artículo 334 literal j) del Decreto Ley 1333 de 1986[10], señala que las asociaciones de municipios estarán facultadas, entre otros asuntos, para celebrar contratos y negociar empréstitos para el cumplimiento adecuado de sus fines. Facultad que es concordante con el artículo 11 de la Ley 80 de 1993[11], el cual indica que estas entidades públicas son competentes para suscribir contratos en los términos y condiciones de las normas legales que regulan su organización y funcionamiento y, además, se encuentran sometidas a dicha regulación.

11. De acuerdo con la normatividad vigente, se concluye que las asociaciones de municipios corresponden a entidades administrativas de derecho público, que gozan de los mismos derechos, privilegios, excepciones y prerrogativas otorgadas por la ley a los municipios; además, su régimen será el mismo de dichas entidades territoriales y, por lo tanto, se encuentran facultadas para suscribir contratos en los términos y las condiciones previstas en la Ley 80 de 1993.

    Competencia de la jurisdicción ordinaria y de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de procesos ejecutivos

12. El numeral 2° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) indica que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los asuntos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. A su vez, el numeral 6° de esa misma disposición refiere que también conoce de los procesos “ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

13. Por otra parte, el artículo 15 del Código General del Proceso plantea que corresponde “a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la Ley a otra jurisdicción”. Además, refiere que “corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria”.

14. Sobre los procesos ejecutivos derivados de un contrato estatal. En el Auto 403 de 2021[12], la Corte Constitucional dispuso que la jurisdicción de lo contencioso administrativo solamente conoce de los procesos ejecutivos derivados de facturas, en los eventos en que la obligación tiene origen en una relación contractual estatal. La Sala en el mencionado auto fijó como regla para resolver asuntos similares al presente que: “cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal”. De allí que, en los casos en los cuales no se advierta alguno de estos requisitos, se activará la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria en materia de procesos ejecutivos, de conformidad con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso que disponen que corresponde “a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”. Ello significa que la competencia que se atribuye a esta jurisdicción es de carácter residual.

15. Sobre los procesos ejecutivos en los que existe certeza de la inexistencia un contrato estatal. Estas consideraciones posteriormente fueron estudiadas en el Auto 1027 de 2021[13], en el cual se consideró que la jurisdicción ordinaria civil es la competente para conocer de los procesos ejecutivos adelantados en contra de una entidad pública, cuando existe certeza de que la obligación no se deriva de un contrato estatal. En este sentido, en dicha oportunidad, la Sala Plena argumentó que, “(i) A la luz de los numerales 2° y 6° del artículo 104 del CPACA, es competente la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer los procesos ejecutivos basados en títulos valores que se deriven de un contrato estatal siempre y cuando el litigio se presente entre quienes suscribieron tal vínculo contractual; y, (ii) en virtud del artículo 15 del Código General del Proceso y las disposiciones 627 y 784 (numeral 12) del Código de Comercio, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, será competente de conocer los procesos ejecutivos basados en títulos valores que no se deriven de un contrato estatal, o si existiendo tal relación, el litigio involucra un tercero al cual se le endosó o transfirió el título.”

16. Sobre los procesos ejecutivos en los que existen dudas de la existencia de un contrato estatal con una entidad territorial. En el Auto 553 de 2022[14], la Corte Constitucional estudió un conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 3º de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Tunja y el Juzgado 9° Administrativo Oral de Tunja. En ese asunto se estudió la competencia para adelantar el proceso ejecutivo presentado por un particular contra la Gobernación de Boyacá, a fin de obtener el pago de unas facturas en las que no era clara la existencia de un contrato estatal. En ese momento, la Corte indicó que, al tratarse de una entidad territorial: (i) si no existe certeza de la existencia del contrato estatal, el proceso debe ser remitido a la jurisdicción contenciosa, (ii) pues podría involucrar actos de una entidad pública, (iii) además que lo pretendido podría repercutir en recursos estatales, motivo por el cual (iv) será el juez administrativo quien deba analizar a fondo si el título valor se origina en una relación contractual estatal.

17. Sobre los procesos ejecutivos en los que se pretende exigir un título ejecutivo o acto administrativo complejo derivado de un contrato estatal. En los Autos 1570 de 2022 y 812 de 2023, la Corte Constitucional estableció que la jurisdicción contenciosa administrativa era la autoridad competente para conocer de procesos ejecutivos derivados de un contrato estatal, en los eventos en que para su conformación existieren un título ejecutivo o un acto administrativo complejo. En el primer evento, se fijó como regla de decisión que: “La jurisdicción de lo contencioso administrativo será la competente para conocer sobre las controversias relacionadas con la ejecución de títulos ejecutivos complejos que deriven o contengan como fundamento un contrato estatal. Esto, de acuerdo con lo expuesto en los artículos 104.6 del CPACA y 75 de la Ley 80 de 1993”. En el segundo, se dispuso que: “De acuerdo con lo establecido en el numeral 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción Contencioso Administrativa es la competente para conocer de los procesos ejecutivos originados en contratos estatales, incluso en el evento en el que, para su exigibilidad, se requiera conformar un acto administrativo complejo”.

18. La jurisdicción contenciosa administrativa es la competente para conocer el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. En el caso bajo estudio, la empresa A LA ENE S.A.S presentó acción ejecutiva en contra de MASORA, con el fin de obtener de esta el pago de dos facturas, junto con sus respectivos intereses de mora. Para esta corporación, el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Medellín es la autoridad competente para conocer del proceso ejecutivo, de conformidad con el inciso primero y el numeral sexto del artículo 104 del CPACA, y los precedentes previstos en los autos 403 de 2021, 553 y 1570 de 2022 y 812 de 2023, por las razones que pasan a explicarse:

    (i) La controversia involucra a una entidad pública sujeta al derecho administrativo y al régimen contractual de los municipios. Esta controversia judicial se dirige contra una asociación de municipios, cuyos actos son revisables y anulables por la jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo con el artículo 149 de la Ley 136 de 1994. De igual manera, los actos y contratos que profieren este tipo de entidades corresponden al de entidades administrativas de derecho público, que gozan de los mismos derechos, privilegios, excepciones y prerrogativas otorgadas por la ley a los municipios.

    La Ley 80 de 1993, en su artículo 2º, cataloga a las asociaciones de municipios dentro del listado de entidades estatales sujetas a ella. De igual forma, consultada la razón social de la ejecutada en el “sistema de datos abiertos” de la plataforma “Sistema Electrónico para la Contratación Pública”[15], se verificó que la misma se encuentra sometida al régimen de contratación pública. Por tales razones, es posible inferir que esta categoría de entidad pública debe actuar en sus asuntos contractuales, por regla general, conforme a las normas que integran el Estatuto General de Contratación Pública, salvo que exista disposición legal en contrario[16].

    (ii) La controversia trata de un proceso ejecutivo en el que existe duda sobre la existencia de una relación contractual entre la ejecutante y la entidad de orden municipal. En el expediente del conflicto de competencia entre jurisdicciones no se registra la copia del contrato suscrito entre A LA ENE S.A.S. y MASORA. Sin embargo, existen algunos elementos que sugieren la existencia de un contrato celebrado entre las partes. Primero, si bien se indica que MASORA, al parecer, no contrató directamente con A LA ENE S.A.S., sino con el Grupo de Inversiones de Colombia Zomac S.A.S, dicho contrato era de administración delegada. La misma ejecutada, al plantear la excepción de mérito de falta de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, precisó que por el contrato de administración delegada no generó subcontratación, luego, MASORA seguía siendo la encargada de realizar los pagos a la empresa contratista, por lo que el conocimiento del asunto le correspondería a la jurisdicción contenciosa administrativa.

19. Segundo, el expediente se acompaña de facturas emitidas por A LA ENE S.A.S., por servicios prestados a MASORA, que habría sido pagadas por la demandada. De hecho, se indicó que dichas facturas “(…) fueron entregadas a Masora, sin que fueran devueltas ni glosadas por lo que se entiende que fueron aceptadas por dicha persona jurídica (…”). Adicionalmente se cuenta que el municipio de Rionegro fue el beneficiario de los servicios prestados por la empresa, “por virtud de los diferentes convenios suscritos con Masora”. Por lo tanto, existen dudas sobre la existencia de una vinculación contractual directa entre las partes, que generaran los documentos base de ejecución.

20. (iii) No se cuentan con elementos de juicio suficientes para afirmar que no existió un contrato estatal entre las partes en litigio, por lo que podría tratarse de un título ejecutivo complejo. La empresa A LA ENE S.A.S. promovió acción ejecutiva contra MASORA con el fin de librar mandamiento de pago a su favor, por concepto de dos facturas de prestación de servicios que suman $777.837.336. De las pruebas que se acompañan a la demanda y del escrito de oposición al mandamiento de pago, se puede inferir que el cobro, al parecer, podría derivar de un título ejecutivo complejo[17]. Ello considerando que la demandante aduce como origen del título ejecutivo el convenio interadministrativo No. 022-2019, suscrito entre MASORA y el municipio de Rionegro. De ahí, se genera, presuntamente, el Contrato de Administración Delegada No. AD-090 del 23 de marzo de 2019 y el Contrato de Prestación de Servicios No. 007 de la misma fecha, además, de las facturas y actas de liquidación respectivas. En consecuencia, para la ejecutante, se trata de un conjunto complejo de documentos y actas elaborados por la Administración y por el contratista, que se someterían a la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa.

21. Con ocasión de lo expuesto y según los antecedentes, se tiene que en este proceso pueden verse comprometidos recursos públicos, ya sea de manera directa o indirecta, pues como se indicó en precedencia, existen dudas sobre que las facturas objeto de ejecución emanen de un contrato estatal suscrito entre MASORA y la empresa A LA ENE .S.A.S. De igual forma, la parte demandante afirmó que tales documentos se emitieron conforme al convenio interadministrativo que MASORA firmó con el municipio de Rionegro, el cual en últimas fue el beneficiario de los servicios prestados por A LA ENE S.A.S. De acuerdo con estas circunstancias, la satisfacción del pago pretendido puede afectar recursos públicos administrados por la entidad pública ejecutada, cuyo régimen de contratación incide en que se deba tener presente el criterio de amparar el erario público, protección que tiene un carácter prevalente.

22. Por tales razones, el conocimiento de este proceso debe ser asignado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para que se pronuncie en calidad de juez especializado en litigios de la administración, consideración que también se encuentra acorde con los autos 403 de 2021 y 553 de 2022.

23. Regla de decisión: En virtud de lo establecido en el inciso primero y el numeral sexto del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer sobre procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas territoriales, como las asociaciones de municipios, en casos en los que existan dudas sobre la existencia de un contrato estatal que pueda ser la causa del título cuya ejecución se pretenda.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,