Auto nº 1751/23 de Corte Constitucional, 2 de Agosto de 2023
| Fecha | 02 Agosto 2023 |
| Número de sentencia | 1751/23 |
| Número de expediente | CJU-3691 |
| Materia | Derecho Constitucional |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
Auto 1751 de 2023
Referencia: Expediente CJU-3691
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 28 Laboral del Circuito de Bogotá, el Juzgado 05 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá Sección Primera y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera.
Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá D.C., dos (2) de agosto de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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Coomeva EPS S.A., mediante apoderada judicial, presentó demanda de reparación directa en contra de la Nación Ministerio de Salud y Protección Social, con el objetivo de que la parte demandada sea declarada administrativa y solidariamente responsable por el daño antijurídico causado a la accionante, por no haber efectuado el reajuste al valor asignado al fondo o provisión de incapacidades de la EPS COOMEVA.[1]
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La demandante señaló que, por disposición legal, corresponde a la Comisión de Regulación en Salud definir el régimen que deben aplicar las EPS para el reconocimiento y pago de las incapacidades originadas en enfermedades generales o en licencias de maternidad. No obstante, dicha entidad no cumplió con su obligación, mientras que Coomeva EPS S.A. sí cumplió con sus obligaciones relacionadas a la creación de un fondo o provisión para cubrir el riesgo esperado por el pago de incapacidades.[2]
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La accionante indicó que el fondo sufrió un desequilibrio económico como consecuencia de decisiones judiciales vía tutela en la que se le ordenaba pagar incapacidades, y de la decisión adoptada por la Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 2007. Agregó que, a pesar de lo anterior, ni el Ministerio de Salud y Protección Social, ni la Comisión de Regulación en Salud establecieron un reajuste a la asignación, causándose un perjuicio antijurídico en cabeza de a EPS demandante por la carga de asumir el pago de incapacidades autorizadas.[3]
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El 1 de noviembre de 2013,[4] se repartió el conocimiento de la presente demanda, correspondiéndole al Despacho del Magistrado A.S.C., de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca quien, mediante Auto del 9 de diciembre de 2013, inadmitió el líbelo y ordenó al demandante subsanarlo.[5]
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Una vez corregidos los yerros de la demanda, se admitió el 17 de febrero de 2014.[6] No obstante, mediante Auto del 14 de agosto de 2014, la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a los juzgados laborales del Circuito de Bogotá.[7] Al respecto, indicó que la pretensión del demandante no se ajusta al objeto de litis de que trata el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), pues no se presenta un conflicto relacionado con la seguridad social de un servidor público afiliado a una entidad pública, ni se trata de un tema de seguridad social cuyo régimen esté administrado por una persona de derecho público.[8]
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El conocimiento del proceso correspondió al Juzgado 28 Laboral del Circuito de Bogotá[9] que, luego de requerir a la demandante para que ajustara el líbelo a las normas procedimentales en materia laboral, mediante Auto del 15 de abril de 2015, admitió la demanda ordinaria laboral ajustada.[10]
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El 7 de febrero de 2017, el Juzgado 28 Laboral del Circuito de Bogotá, en la audiencia obligatoria de conciliación, decisión de excepciones previas, saneamiento y fijación del litigo, declaró probada la excepción de falta de reclamación administrativa y ordenó dar por terminado el proceso.[11] La anterior decisión fue recurrida y, en Auto del 9 de marzo de 2017, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá revocó la decisión recurrida y, en su lugar, dispuso seguir adelante con el trámite.[12]
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Mediante Auto del 13 de diciembre de 2018, el Juzgado Laboral declaró la sucesión procesal del Ministerio de Salud y Protección Social a la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud ADRES.[13]
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Luego de que el Juzgado 28 Laboral del Circuito de Bogotá fijara distintas fechas para adelantar audiencia de trámite y juzgamiento sin que esta se llevase a cabo, el 28 de marzo de 2022, declaró su falta de jurisdicción y competencia para conocer de la demanda y ordenó que las diligencias fuesen repartidas entre los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá. En su consideración, de acuerdo al Auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional, la presente controversia no hace parte de un asunto relativo a la prestación del servicio de seguridad social en salud, sino que la pretensión versa sobre la financiación del Sistema, de manera que debe darse aplicación al artículo 104 del CPACA.[14]
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El conocimiento correspondió al Juzgado 05 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá Sección Primera[15] que, mediante Auto del 19 de agosto de 2022, dispuso que el expediente fuera devuelto al Juzgado 28 Laboral del Circuito de Bogotá, a efectos de que proponga el conflicto negativo de jurisdicción, pues este último desconoció el Auto del 14 de agosto de 2014, en el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la falta de jurisdicción de los Juzgados Administrativos de Bogotá y de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.[16]
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En línea con lo anterior, el Juzgado 28 Laboral del Circuito, en Auto del 9 de febrero de 2023, ordenó la remisión del expediente, al considerar que le asistía razón al Juzgado Administrativo de origen pues ya había pronunciamiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en punto de su falta de competencia.[17]
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El 16 de febrero de 2023, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional.[18] Posteriormente, en sesión virtual del 5 de julio de 2023 fue repartido al despacho encargado, y la remisión para la sustanciación se realizó el 7 de julio siguiente.
A. Competencia
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De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[19] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).[20] En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren los siguientes tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones.[21] Los cuales, a su turno se constatan de la siguiente forma.
Presupuesto
Constatación
Subjetivo. La controversia debe suscitarse por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[22]
El conflicto se generó entre tres autoridades de distintas jurisdicciones. Por un lado, el Juzgado 28 Laboral del Circuito de Bogotá, actuando en nombre de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil y, por otra parte, el Juzgado 05 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá Sección Primera y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera, como representantes de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
Objetivo. Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[23]
En el caso, la Sala verifica que existe una causa judicial en curso en la que se pretende que se declare la responsabilidad de la ADRES[24] por no haberse efectuado el reajuste al valor asignado al fondo o provisión de incapacidades de la EPS COOMEVA.
Normativo. Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[25]
En el presente asunto, observa la Sala que las autoridades fundamentaron sus posturas en argumentos legales para defender sus posturas sobre su falta de competencia.
Por un lado, el Juzgado 28 Laboral del Circuito de Bogotá señaló que, en virtud del Auto 389 de 2021, el conocimiento recaía en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues la presente controversia no hace parte de un asunto relativo a la prestación del servicio de seguridad social en salud, sino que la pretensión versa sobre la financiación del Sistema.
A su turno, el Juzgado 05 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá Sección Primera reiteró la posición de su superior jerárquico, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera en el Auto del 14 de agosto de 2014 en el que también declaró la falta de competencia. En tal sentido, que como la pretensión del demandante no se ajusta a los casos descritos en el artículo 104 del CPACA, por no presentarse una controversia relacionada con la seguridad social de un servidor público afiliado a una entidad pública, o se trate de un tema de seguridad social cuyo régimen esté administrado por una persona de derecho público; el conocimiento recaía en la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral.
C.A. objeto de decisión y metodología
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Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones trabado entre el Juzgado 28 Laboral del Circuito de Bogotá, el Juzgado 05 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá Sección Primera y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera. En ese sentido, se reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en el Auto 461 de 2022, que definió la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para definir conflictos de responsabilidad extracontractual del Estado por acción u omisión de entidad pública de cualquier régimen.
D. Competencia para conocer sobre asuntos de responsabilidad extracontractual del Estado. Reiteración del Auto 461 de 2022
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La regla de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sobre asuntos de responsabilidad extracontractual del Estado está conformada por una regla general y unas excepciones. El numeral 1° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 estableció la cláusula general al indicar que, cuando se demande la responsabilidad de cualquier entidad pública, sin importar el régimen aplicable, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo será la competente.
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En el parágrafo del mismo artículo se define lo que es una entidad pública, como:
[T]odo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.
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Por su parte, el numeral 1º del artículo 105 del CPACA establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá, entre otros, de:
Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos.
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Por tanto, salvo la excepción del artículo 105.1 del CPACA, cuando se estudie la competencia de una demanda en contra de una entidad pública, en la que se pretenda definir la responsabilidad extracontractual del Estado, será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente.
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Regla de decisión. Reiteración del Auto 461 de 2022. Corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de un proceso judicial en el que una entidad promotora de salud reclame la responsabilidad del Estado por incumplir la obligación de reglamentar el régimen de las EPS en lo relacionado con el porcentaje de asignación especial a los fondos o provisiones de incapacidades de las EPS, a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social, lo cual causó un perjuicio económico.
E. Caso concreto
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La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del caso que suscita el conflicto sub examine. Con fundamento en los hechos descritos en el acápite de antecedentes, la Sala Plena considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera es la autoridad judicial competente para conocer la demanda promovida por Coomeva EPS S.A. en contra de la ADRES.
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En efecto, por medio de esta acción la demandante pretende que se declare la responsabilidad de la Nación, por la existencia de un desequilibrio económico, presuntamente originado por una omisión del demandado que tiene el carácter de entidad pública, y que no se trata de una entidad financiera, aseguradora, intermediario de seguros o un intermediario de valores. Por lo anterior, el presente asunto es de competencia exclusiva de los jueces de lo contencioso administrativo.
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Ahora bien, en el presente asunto, dos autoridades pertenecientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocieron de la demanda promovida por Coomeva EPS S.A. Por un lado, el 1 de noviembre de 2013, la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, por otro, el Juzgado 05 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá Sección Primera, a quien se repartieron las diligencias el 4 de abril de 2022.
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En el anterior sentido, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer el proceso promovido por Coomeva EPS S.A. y le remitirá el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión, en atención a que, como resaltó la otra autoridad contencioso administrativa en conflicto, los argumentos para rechazar el conocimiento de esta jurisdicción fueron expuestos por el Tribunal en Auto del del 14 de agosto de 2014, mientras que el Juzgado 05 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá Sección Primera se limitó a acatar la posición de su superior jerárquico y a devolver las diligencias al juzgado laboral de origen.
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Por otro lado, esta Sala observa que, desde la interposición de la demanda por parte de Coomeva EPS S.A., hasta la remisión de las diligencias a esta Corporación para que dirimiera el conflicto de jurisdicciones, han transcurrido casi 10 años sin que se defina la reclamación judicial promovida por la entidad promotora de salud.
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Por lo anterior, se estima necesario advertir a las autoridades judiciales que han conocido del presente asunto y, en especial al Juzgado 28 Laboral del Circuito de Bogotá, su obligación constitucional y legal de administrar justicia de forma pronta, cumplida y eficaz, así como su fin último de hacer efectivos los derechos, obligaciones, garantías y libertades, de acuerdo con los artículos 115 y 416 de la Ley 270 de 1996, por lo que se les insta para que, en lo sucesivo, se abstengan de incurrir en prácticas dilatorias que pueden menoscabar los derechos de los sujetos procesales.
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En este sentido, y en atención a que, prima facie, la Sala observa una posible mora en el trámite judicial por parte del Juzgado 28 Laboral del Circuito de Bogotá, por intermedio de la Secretaría de la Corporación, se compulsarán copias a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá para que, dentro de sus competencias, adelante las acciones pertinentes en lo que concierne a esta autoridad judicial.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado por el Juzgado 28 Laboral del Circuito de Bogotá, el Juzgado 5 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá Sección Primera y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida.
SEGUNDO. Por Secretaría General, REMITIR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera el expediente CJU-3691 para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique la presente decisión.
TERCERO. Por Secretaría General, COMPULSAR COPIAS del expediente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá para que, en el marco de sus competencias, adelante las acciones pertinentes en lo que respecta a las actuaciones adelantadas por el Juzgado 28 Laboral del Circuito de Bogotá en el marco del proceso de referencia.
N. y cúmplase,
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente Digital CJU-3691. 01Cuaderno1.PDF, p. 28.
[2] Ibídem, p. 8-9.
[3] Í..
[4] Ibídem, p. 37.
[5] Ibídem, pp. 39-40.
[6] Ibídem, pp. 49-50.
[7] Ibídem, pp. 123-130.
[8] Ibídem, pp. 129-130.
[9] Ibídem, p. 192.
[10] Ibídem, p. 235-236.
[11] Ibídem, pp. 481-482.
[12] Ibídem, p. 490.|
[13] Ibídem, p. 581.
[14] Expediente Digital CJU-3691. 07AutoRemite.pdf, p. 5.
[15] Expediente Digital CJU-3691. 09Secuencia.pdf.
[16] Expediente Digital CJU-3691. 10AutoDevuelve.pdf, p. 2.
[17] Expediente Digital CJU-3691. 12AutoRemite.pdf.
[18] Expediente Digital CJU-3691. 02CJU-3691 Correo Remisorio.pdf.
[19] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[20] Cfr., Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[21] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[22] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[23] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr., Artículo 116 de la Constitución Política).
[24] En virtud de la sucesión procesal decretada por el Juzgado 28 Laboral del Circuito de Bogotá.
[25] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
