Auto nº 1869/23 de Corte Constitucional, 15 de Agosto de 2023

1. El 18 de septiembre de 2015, la señora M.S.P.C. (en adelante, “la demandante”) sufrió un accidente de trabajo durante su participación en una jornada deportiva realizada por la Armada Nacional, entidad a la cual se encontraba vinculada laboralmente desde el 28 de agosto de 2012, desempeñando el cargo de secretaria o “auxiliar administrativa”[1].

2. La accionante adujo que a causa de aquel evento padeció una fractura del radio derecho, la cual afirma derivó en el siguiente diagnóstico: “articulación inestable, (M181) otras artrosis primaria de articulación carpometarpiana, (S635) ruptura traumática de ligamentos del dedo de la mano en la articulación metacarpofalangia e interfalangica, (F334) Trastorno depresivo recurrente actualmente en remisión, (S625 ) fractura de la epífisis interior del radio, (S648) traumatismo de otros nervios a [SIC] nivel de la muñeca y de la mano”[2], situación que originó una serie de incapacidades laborales sucesivas.

3. La demandante señaló que en dictamen de determinación de origen y/o pérdida de capacidad laboral y ocupacional realizada el 29 de noviembre de 2019 por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, Córdoba y Sucre[3], se estableció “un porcentaje de P.C.L de 42.60% de origen laboral en ocasión al accidente de trabajo ocurrido el día 18 de septiembre del 2015”. sin embargo, alega que en el estudio efectuado se omitió tener en cuenta las “múltiples patologías” que padece, por lo cual interpuso recurso de apelación, el cual, a su vez, fue resuelto el 28 de enero de 2021, disminuyéndose el porcentaje de pérdida de capacidad laboral a un 40.60%.

4. Con fundamento en lo anterior, el 30 de septiembre de 2021, la accionante presentó demanda ordinaria laboral[4] en contra de Positiva Compañía de Seguros S.A. (en adelante, “P.S.”), E.P.S Sanitas S.A.S (en adelante, “E.P.S. Sanitas”), la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A. (en adelante, “Protección S.A.”), la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, Córdoba y Sucre (en adelante, “JRCI”) y, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez (en adelante, “JNCI”) , con el fin de que se concedan las siguientes declaraciones y condenas:

   “1. Se reconozca como de origen profesional la invalidez de mi poderdante las que son tratadas y aceptadas por la ARL POSITIVA y las que sean dictaminadas de origen profesional o accidente de trabajo de la señora MERCEDES S.P.C..

2. Que de la misma manera una vez se reconozca como de origen profesional la patología se actualicen las piezas procesales toda vez que las patologías son de carácter progresivo y s [SIC] salud está deteriorada de acuerdo a las pruebas anexada [SIC] en esta acción.

3. Se ordene el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez de origen profesional o accidente de trabajo de mi poderdante desde la fecha de estructuración que se determine.

4. En el remoto caso de contar mi poderdante con patologías de origen común y profesional se ordene el pago de la pensión en los porcentajes que así se designe de acuerdo a las sumas de patologías de mi poderdante para lo cual se deberá ordenar dicho reconocimiento a la ARL POSITIVA - E.P.S SANITAS.

5. Que se condene al pago de las mesadas y el pago de los intereses de mora establecidos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1.993.”[5]

5. El asunto correspondió por reparto al Juzgado 8 Laboral del Circuito de Cartagena, autoridad que, en auto del 7 de febrero de 2022, admitió la demanda y ordenó correr traslado de la misma a las entidades demandadas[6]. Sin embargo, el 13 de septiembre de 2022, en desarrollo de audiencia pública obligatoria de conciliación, decisión de excepciones previas, saneamiento, fijación del litigio, decreto y práctica de pruebas, declaró su falta de jurisdicción para continuar bajo el conocimiento del asunto[7].

6. Al respecto, señaló que la demandante, al ejercer el cargo de secretaria en la Armada Nacional, ostentó la calidad de empleada pública. Además, precisó que una de las pretensiones de la demanda es el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez de origen profesional o accidente de trabajo, la cual estaría a cargo de P.S., administradora de riesgos laborales de la parte actora, entidad igualmente de naturaleza jurídica pública. Por lo anterior, debe darse aplicación al artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, “CPACA”) que señala que este tipo de asuntos deben ser ventilado ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

7. El 19 de enero de 2023, el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Cartagena declaró su falta de competencia para asumir el conocimiento del proceso y, en consecuencia, propuso un conflicto negativo de competencia[8]. Al respecto, sostuvo que, de acuerdo con lo establecido por este tribunal en el auto 329 de 2021, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene la facultad para conocer los asuntos en seguridad social de los empleados públicos y de los miembros de las corporaciones públicas (ediles, concejales, diputados, representantes a la cámara y senadores), cuando quien administre las prestaciones derivadas del sistema general de seguridad social, sea una persona de derecho público. Por el contrario, la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social cuenta con una competencia general y residual, por lo que asume los casos de trabajadores oficiales o privados, sin tener en cuenta la naturaleza de la entidad administradora, y de los empleados públicos o de los miembros de las corporaciones públicas, cuando la entidad administradora sea de derecho privado.

8. En suma, concluyó que :“[E]n el caso concreto, a la luz de los lineamientos jurisprudenciales antes citados y con fundamento en lo preceptuado en el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, el despacho considera y reitera que carece de competencia para conocer de la presente demanda toda vez que fue dirigida respecto de ARL POSITIVA, E.P.S SANITAS, AFP PROTECCION, JUNTA REGIONAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ DE CARTAGENA BOLIVAR y JUNTA NACIONAL DE CALIFICACION DE INVALIDEZ, todas entidades del Sistema Integral de Seguridad Social de régimen privado, lo cual determina la competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, sin consideración al hecho que la demandante ostente la calidad de empleada pública”[9].

9. El 31 de enero de 2023, el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Cartagena remitió el expediente a esta corporación. El mismo fue asignado el 5 de julio de 2023 al magistrado sustanciador y enviado al despacho el día 7 siguiente, para lo de su competencia[10].

10. Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 del 2015.

11. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha indicado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[11].

12. En particular, se ha sostenido que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, se requiere que se acrediten los siguientes tres presupuestos[12]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[13]; (ii) presupuesto objetivo que se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[14]; y el (iii) presupuesto normativo, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[15].

13. Competencia de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, y de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de las controversias relacionadas con la seguridad social de los servidores públicos. Respecto de la competencia para resolver las controversias relacionadas con la seguridad social de los servidores del Estado, este tribunal ha señalado que existen dos reglas: “Una especial, que exige la acreditación de dos factores concurrentes para asignar el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Estos son: la calidad de empleado público del demandante y que una persona de derecho público administre el régimen que le aplica. Asimismo, una residual según la cual, cuando la controversia involucra a un trabajador oficial, la competencia radica en la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral.”[16] (énfasis añadido).

14. Tales reglas de competencia se fundamentan en las siguientes premisas:

    (i) La Ley 270 de 1996, en el artículo 12, establece que la Jurisdicción Ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra jurisdicción.

    (ii) La Ley 712 de 2001, en el artículo 2.4, en cuanto a la competencia general de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, establece que esta conocerá de las “controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.

    (iii) El artículo 104.4 del CPACA prevé que son competencia de los jueces administrativos los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” (énfasis añadido).

    (iv) El artículo 105.4 ibidem estipula que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los “conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales” (énfasis añadido).

    (v) En tanto la naturaleza de la vinculación del trabajador es determinante para efectos de la asignación de competencia, la Corte ha recordado que los empleados públicos tienen una vinculación de origen legal y reglamentario[17], prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, entre otros. En cambio, los trabajadores oficiales suscriben un contrato laboral con el Estado[18], se desempeñan en actividades que realizan o pueden desarrollar los particulares, por ejemplo, la construcción y el sostenimiento de obras públicas, entre otras[19].

15. En este orden de ideas, la regla que se desprende de los anteriores preceptos constitucionales y legales es que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de las controversias laborales y de seguridad social siempre que se reúnan concomitantemente las siguientes condiciones: (i) que se trate de conflictos en donde funge como demandante un empleado público, pues es respecto de este tipo de vinculación que se predica la existencia de una relación legal y reglamentaria con el Estado; y, (ii) que sea una persona de derecho público la que administra el régimen aplicable a quien demanda.

16. Competencia de la Jurisdicción Ordinaria en controversias sobre dictámenes expedidos por las juntas de calificación de invalidez. Reiteración del auto 1177 de 2021. En el auto 1177 de 2021[20], la Sala Plena dirimió un conflicto de jurisdicciones suscitado en el marco de una demanda ordinaria laboral en contra de la compañía de seguros P.S. y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez (JNCI), con el propósito de que se declarara como enfermedad de origen laboral una serie de patologías padecidas por una persona que se desempeñaba como auxiliar administrativo de planta de la Fiscalía Nacional de la Nación. En la demanda se controvertía un dictamen expedido por la JNCI y se solicitaba el reconocimiento y pago de las indemnizaciones a que hubiera lugar.

17. En dicha oportunidad, la Corte determinó que el conocimiento de las controversias que se dirigen contra juntas de calificación de invalidez ha sido asignado mediante norma especial a la Jurisdicción Ordinaria. Tal competencia se desprende del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en concordancia con el artículo 2.2.5.1.42 del Decreto 1072 de 2015 y el artículo 44 del Decreto 1352 de 2013[21]. Asimismo, precisó que los artículos 4, 19, 24 y 33 del Decreto 1352 de 2013 ratifican que los procesos promovidos en contra de las Juntas Regionales y la Nacional de Calificación de Invalidez son del resorte de los jueces ordinarios laborales.

18. Cabe anotar que este tribunal ha señalado que “para controvertir los dictámenes emitidos por las Juntas de Calificación de la Invalidez (…) se debe acudir a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social”[22] y, por su parte, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia[23], se ha pronunciado en torno a pretensiones encaminadas a dejar sin valor y efecto el dictamen proferido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, con el fin de que se revalúen las determinaciones adoptadas respecto de la pérdida de capacidad laboral de un trabajador. De lo anterior se deduce que, ante la existencia de norma especial, las demandas presentadas en contra de las juntas de calificación de invalidez son de la órbita del conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral.

19. De otro lado, en el mismo auto, la Sala Plena estudió el alcance del fuero de atracción, entendido como un fenómeno de tipo procesal por virtud del cual la competencia del Juez de lo Contencioso Administrativo se extiende a personas de derecho privado cuando éstos son demandados concomitantemente con entes que son sujetos de derecho público, de modo que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se torna prevalente para resolver la causa en que comparecen unos y otros.

20. Frente a su aplicación, esta corporación sintetizó, con base en lo ya expuesto en la materia por el Consejo de Estado[24], algunos criterios que buscan asegurar que la asignación de competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[25] “atienda a la realidad de las circunstancias que dieron origen a la controversia” y así prevenir que quien demanda escoja el juez de su preferencia con la simple alegación de que una entidad pública pudo haber sido responsable del daño; y, preservar el carácter de orden público de las normas que definen la competencia, estos criterios son:

21. (i) Que los hechos y la causa que fundamentan la eventual responsabilidad de los sujetos de derecho privado y las entidades estatales sean los mismos; (ii) que los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente permiten inferir razonablemente que existe una probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales, “por cuya implicación en la litis resultaría competente el juez administrativo, sean condenadas”; (iii) que el demandante haya planteado fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal. En este sentido, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, deben existir suficientes elementos de juicio que permitan concluir, al menos prima facie, que las acciones u omisiones de la entidad estatal demandada fueron “concausa eficiente del daño”.

22. En suma, en el auto en cita se precisó que: “como lo señaló esta Corte en el auto 647 de 2021, es posible concluir que el alcance del fuero de atracción se circunscribe, prima facie, en la posibilidad de proyectar la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para juzgar tanto a las entidades públicas como a aquellos sujetos de derecho privado demandados en la misma litis, dejando a salvo inclusive la posibilidad de que, agotado el debate procesal, se absuelva a la entidad pública que originó la asunción de competencia por parte de esta jurisdicción. No obstante, para que opere este fuero de atracción es menester que del líbelo se infiera razonablemente la existencia de cierta base fáctica común a los demandados, y que en la base sobre la que se edifican las pretensiones, se endilguen a la entidad pública compareciente acciones u omisiones que, eventualmente, pudieran llegar a involucrar su responsabilidad”.

23. Respecto del régimen de administración del personal civil del Ministerio de las Fuerzas Militares, se pone de presente que el artículo 3 del Decreto Ley 1214 de 1990 establece que el personal civil del Ministerio de Defensa, Fuerzas Militares y de la Policía Nacional se clasifica en empleados públicos y trabajadores oficiales.

24. Puntualmente, el artículo 4 de dicha reglamentación define al empleado público en los siguientes términos: “(…) la persona natural a quien legalmente se le nombre para desempeñar un cargo previsto en las respectivas plantas de personal del Ministerio de Defensa, de las Fuerzas Militares o de la Policía Nacional y tome posesión del mismo, sea cual fuere la remuneración que le corresponda”. Por su parte, el artículo 7 define al trabajador oficial como: “(…) la persona natural que preste sus servicios en el Ministerio de Defensa, en las Fuerzas Militares o en la Policía Nacional, cuando su vinculación se opere mediante contrato de trabajo”.

25. Además, el artículo 132 del precitado decreto determina la vinculación laboral de los trabajadores oficiales al señalar que: “El Ministerio de Defensa podrá vincular, mediante contrato de trabajo, a personas naturales para el desempeño de labores técnicas, docentes, científicas, de construcción y mantenimiento de obras y equipos, de confecciones y talleres, cuando la actividad o labor no está contemplada para ser desempeñada por empleados públicos”.

26. A su turno, el Decreto Ley 1792 de 2000, que modificó el Estatuto que regula el Régimen de Administración del Personal Civil del Ministerio de Defensa Nacional y se estableció la Carrera Administrativa Especial, en el artículo 3, dispone que los servidores públicos civiles o no uniformados se clasifican en (i) empleados públicos y, excepcionalmente, (ii) se consideran trabajadores oficiales, “quienes desempeñen labores de construcción y mantenimiento de obras y equipos aeronáuticos, marinos, de telecomunicaciones; de confección de uniformes y elementos de intendencia; actividades de conducción de aeronaves, motonaves o embarcaciones fluviales y se vincularán mediante contrato de trabajo”.

27. Examen del caso concreto. En el caso sub judice, la Sala observa que concurren los tres presupuestos para configurar un conflicto negativo entre jurisdicciones, a saber: (i) presupuesto subjetivo, dado que las autoridades enfrentadas pertenecen a distintas jurisdicciones, de un lado, el Juzgado 8 Laboral del Circuito de Cartagena, que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria y, del otro, el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de la misma ciudad, que pertenece a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En cuanto al (ii) presupuesto objetivo, se constata la existencia de una causa judicial en la que se originó la controversia sobre el juez competente, la cual corresponde a la demanda ordinaria laboral presentada por la señora M.S.P.C. en contra de Positiva S.A, E.P.S. Sanitas, Protección S.A, JRCI y la JNCI.

28. Y, finalmente, respecto del (iii) presupuesto normativo, las autoridades en colisión citaron y justificaron su falta de jurisdicción. En efecto, el Juzgado 8 Laboral del Circuito de Cartagena consideró que, en aplicación del artículo 104.4 del CPACA, el asunto escapa de su competencia por tratarse, a su juicio, de una empleada pública cuya demanda pretende, entre otras, el reconocimiento de una pensión de invalidez por parte de una entidad administradora de riesgos laborales de naturaleza pública. Por su parte, el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Cartagena adujo que, de cara a lo establecido por este tribunal en el auto 329 de 2021 y de conformidad con el artículo 104.4 del CPACA, la demanda debe ser ventilada ante la Jurisdicción Ordinaria, ya que, en su criterio, la parte pasiva son “entidades del Sistema Integral de Seguridad Social de régimen privado”.

29. Acreditados los referidos presupuestos, en el caso bajo examen, la Sala Plena de la Corte observa que la señora M.S.P.C. se encuentra vinculada a la Armada Nacional en el cargo de secretaria o auxiliar administrativa. Asimismo, a partir de los fundamentos fácticos y de los documentos anexos a la demanda, no se visualiza manifestación o información alguna respecto al tipo de vinculación de la demandante, es decir, si se originó a partir de un contrato de trabajo o de un nombramiento propio de los empleados públicos. Sin embargo, de conformidad con el cargo de secretaria que ha ejercido la señora P.C., esta corporación señala que, al menos prima facie, las funciones típicas de su cargo no configuran las otorgadas por la norma descrita a los trabajadores oficiales de las Fuerzas Militares.

30. Esta corporación considera que el conocimiento del presente asunto le compete a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Pues si bien la demandante ostenta en principio la calidad de empleada pública y aunque se trata de una controversia en materia de seguridad social surgida de su calidad como servidora de la entidad, se constata que la demanda se contrae fundamentalmente a cuestionar los dictámenes expedidos por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar, Córdoba y Sucre y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Esto, en la medida que la demandante sostiene que la Junta Nacional de Calificación de invalidez no tuvo en cuenta las “múltiples patologías” que padece derivadas del accidente laboral ocurrido el 18 de septiembre de 2015.

31. Como se señaló en precedencia, en virtud del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en concordancia con el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo, las demandas contra los dictámenes emanados de las juntas de calificación de invalidez son del conocimiento de la justicia laboral ordinaria y se rigen por las normas procesales laborales. Regulación que, conforme al artículo 5 de la Ley 57 de 1887, prevalecen por ser norma especial.

32. Ahora bien, como ocurrió en los autos 1177 de 2021 y 1535 de 2022, la anterior conclusión no se desdibuja por el hecho de que P.S. haya sido convocada en el extremo pasivo de la acción como administradora de riesgos laborales, pues aun cuando esta sociedad tenga una composición accionaria en un 91.9938% de aportes del Ministerio de Hacienda y Crédito Público[26] [lo que la convertiría en sujeto de derecho público conforme al artículo 104 del CPACA]; al verificar las pretensiones de la demanda se advierte que la señora M.S.P.C. busca controvertir el resultado de los dictámenes emitidos el 29 de noviembre de 2019 por parte de la JRCI y el 28 de enero de 2021 por parte de la JNCI, que se tengan en cuenta en su dictamen de PCL y se reconozcan como de origen laboral sus “múltiples patologías” y en consecuencia, el reconocimiento y pago el pago de la pensión de invalidez de origen profesional a que tendría derecho. Sin embargo, el pago de prestaciones que eventualmente tendría que realizar Positiva S.A no podrá efectuarse hasta tanto se realice un pronunciamiento definitivo sobre los dictámenes y la pérdida de capacidad laboral, lo que justamente, es el objeto del proceso.

21. En tal sentido, no se aprecia, “en principio la concurrencia de elementos de juicio suficientes para la aplicación de fuero de atracción en esta oportunidad. Lo anterior, con la salvedad de que será en el marco del proceso donde se determine por el juez natural, si a la compañía aseguradora eventualmente le asiste responsabilidad por los presuntos perjuicios que refiere la demandante”. De suerte que, en dichas condiciones, es evidente que se está ante un supuesto gobernado por los artículos 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y 2.2.5.1.42 del Decreto 1072 de 2015, que asignan el conocimiento del litigio a los jueces laborales.

33. Bajo esa óptica, esta corporación resolverá el conflicto de la referencia en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado 8 Laboral del Circuito de Cartagena conocer la demanda presentada por la señora M.S.P.C. contra Positiva S.A, E.P.S Sanitas, Protección S.A, JRCI y, la JNCI.

34. Regla de decisión. “La demanda promovida por un(a) empleado(a) público(o) con la finalidad de que se declare la nulidad de un dictamen expedido por la Junta Regional o Nacional de Calificación de Invalidez debe ser conocida y decidida por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral”[27].

Sobre la base de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,