Auto nº 1971/23 de Corte Constitucional, 23 de Agosto de 2023
| Ponente | Paola Andrea Meneses Mosquera |
| Fecha de Resolución | 23 de Agosto de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-3684 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 1971 DE 2023
Referencia: expediente CJU-3684
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 25 Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Medellín
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., veintitrés (23) de agosto de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la que prevé el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO
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El 23 de noviembre de 2022, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, C.) interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución núm. 23817 del 28 de agosto del 2008, por medio de la cual el Instituto de los Seguros Sociales (en adelante, ISS) reconoció pensión de vejez a favor de F.L.Q.G., pues, presuntamente, el valor que reconoció era superior al que en derecho le correspondía. Asimismo, pretendió el reintegro de los valores excedentes pagados por C., la indexación de las sumas que eventualmente llegara a reconocer la autoridad judicial a favor de C. y la condena en costas contra la parte demandada[1].
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De acuerdo con C., mediante la Resolución núm. 23817 del 28 de agosto del 2008, el ISS reconoció una pensión de vejez a favor de F.L.Q.G. bajo los parámetros del Decreto 758 de 1990. No obstante, ante un trámite de reliquidación que inició en 2021, se percató de que la mesada pensional que en derecho correspondía era inferior a la que se había reconocido a favor del demandado. C. adujo que esto vulneró los artículos 48 de la Constitución Política y 36 de la Ley 100 de 1993 sobre el régimen de transición, así como el Acto Legislativo 1 de 2005[2].
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El 7 de diciembre de 2022, el Juzgado 25 Administrativo Oral del Circuito de Medellín declaró que carecía de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó su envío a la jurisdicción ordinaria laboral y de seguridad social[3]. Explicó que el Consejo de Estado[4] interpretó los artículos 104[5] y 105[6] de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA) y 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS)[7] y estableció que: (a) la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce los conflictos laborales entre un empleado público y el Estado. Los conflictos que provengan de un contrato de trabajo e involucren a un trabajador oficial corresponden a la jurisdicción ordinaria laboral con competencia residual; y, (b) las controversias entre afiliados o beneficiarios con las entidades administradoras y prestadoras de los servicios de seguridad social son competencia de la justicia ordinaria laboral, salvo si la controversia surge entre servidores públicos con una relación legal y reglamentaria frente a una administradora de derecho público. Asimismo, el juez argumentó que F.L.Q.G. solo cotizó a la seguridad social a través del Banco Industrial Colombiano y, después, como independiente, por lo que el asunto sub examine corresponde a un conflicto de la seguridad social entre una persona particular que no tuvo la calidad de empleado público[8].
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El 9 de febrero de 2023, el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Medellín propuso conflicto negativo de competencia y dispuso la remisión del asunto a la Corte Constitucional. Hizo las siguientes consideraciones: (i) el juzgado administrativo no tuvo en cuenta que el fundamento de la demanda consiste en el reconocimiento indebido de una pensión bajo el régimen de transición; (ii) el Consejo de Estado[9] determinó que la jurisdicción ordinaria laboral carece de competencia sobre controversias en relación con la aplicación con los regímenes de excepción del artículo 279 de la Ley 100 de 1993 y de las normas anteriores; (iii) los regímenes de excepción son patronales o suponen prestaciones que no constituyen un conjunto institucional armónico pues los derechos que regulan no surgen de cotizaciones [o] la solidaridad social, ni acatan las exigencias técnicas [del] sistema de seguridad social integral[10]; (iv) los regímenes de transición no conforman el sistema de seguridad social integral pues sus normas son previas a la creación de ese sistema; y, (v) según la Corte Constitucional[11], lo contencioso-administrativo preserva la competencia sobre los regímenes especiales y de transición de seguridad social.
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El 16 de febrero de 2023 la Corte Constitucional recibió, vía correo electrónico, el proceso[12]. El 7 de julio de 2023, la Secretaría General de esta corporación remitió el expediente a la magistrada sustanciadora[13].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver este conflicto de jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia que surgió entre el Juzgado 25 Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Medellín, sobre la competencia para conocer la demanda de C. contra F.L.Q.G., a propósito de la Resolución núm. 23817 del 28 de agosto del 2008. Con este propósito, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, si verifica el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionados con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones ocurren cuando dos o más autoridades de diferentes jurisdicciones que administran justicia se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[14]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos surjan es necesario que cumplan tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[15], los cuales explica el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso [16].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[17].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[18].
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:
i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) el Juzgado 25 Administrativo del Circuito de Medellín, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (ii) el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Medellín, que integra la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral[19].
ii) Cumple el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales disputan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución núm. 23817 del 28 de agosto del 2008, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
iii) Satisface el presupuesto normativo, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 4 supra).
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Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración de los autos 316 de 2021 y 840 de 2021
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En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad[20]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social[21]. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[22]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén sujetos al derecho administrativo[23], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten intereses propios de la administración[24]. Tercero, la acción de lesividad no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho[25], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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Adicionalmente, en el Auto 840 de 2021, la Sala Plena de la Corte Constitucional extendió la regla fijada en el Auto 316 de 2021 para determinar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones[26]. Esto, por cuanto la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación[27] de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad[28], lo que implica el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso C. en contra de la Resolución núm. 23817 del 28 de agosto del 2008 del ISS, en virtud de los artículos 97 y 104 del CPACA, porque es una demanda que una entidad pública (C.) presentó en contra de un acto administrativo emitido por la entidad a la que subrogó (ISS)[29] acción de lesividad. En efecto, por medio de esta demanda, C. pretende: (i) la nulidad parcial de la resolución por medio de la que reconoció pensión de vejez a favor de F.L.Q.G., pues, presuntamente, el valor que reconoció era superior al que en derecho correspondía al particular; (ii) el reintegro de lo que C. pagó en exceso por concepto del reconocimiento de la pensión de vejez; (iii) la indexación de las sumas que eventualmente llegara a reconocer la autoridad judicial a favor de C.; y, (iv) la condena en costas contra la parte demandada[30].
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En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 25 Administrativo del Circuito de Medellín y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-3684 para lo de su competencia y para que comunique esta decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 25 Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Medellín, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 25 Administrativo del Circuito de Medellín es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió C..
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-3684 al Juzgado 25 Administrativo del Circuito de Medellín para lo de su competencia y para que comunique esta decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 17 Laboral del Circuito de Medellín.
N., comuníquese y cúmplase,
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con permiso
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. R.. 05001333302520220055600. 03Demanda.pdf
[2] Expediente digital. R.. 05001333302520220055600. 03Demanda.pdf.
[3] Expediente digital. R.. 05001333302520220055600. 07AutoFaltaJurisdiccion202200556.pdf, p. 6. Así mismo, la autoridad judicial determinó: Tercero: PROPONER conflicto negativo de jurisdicción en caso de que los argumentos expuestos en la presente decisión no sean de recibo por el Juzgado Laboral al que corresponda el reparto de la demanda que se remite.
[4] La autoridad judicial referenció: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda-Subsección A, auto de marzo 28 de 2019. R.. 11001-03-25-000-2017-00910-00 (4857).
[5] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, art. 104, en particular: La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: [ ] // 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.
[6] CPACA, art. 105, en especial: La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: [ ] // 4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.
[7] Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, art. 2, en especial: La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: 1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo.
[8] Expediente digital. R.. 05001333302520220055600. 07AutoFaltaJurisdiccion202200556.pdf, p. 5.
[9] La autoridad judicial referenció: Consejo de Estado. R.. 76001-23-31-000-2010-01597-0.
[10] Expediente digital. R.. 05001310501720230000800. 02AutoRechazaDemandaProponeConflicto.pdf, p. 4.
[11] Corte Constitucional, sentencia C-1027/2002.
[12] Expediente digital. R.. en Corte: CJU0003684. 02CJU-3684 Correo Remisorio.pdf.
[13] Expediente digital. R.. en Corte: CJU0003684. 03CJU-3684 Constancia de Reparto.pdf.
[14] Corte Constitucional, auto 345 de 2018, reiterado, entre otros, por los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[15] Corte Constitucional, auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[16] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[17] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP). Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[18] Ib.
[19] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: ( ) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: ( ) 3. Juzgados Administrativos.
[20] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado. Ver también, Sentencia T-121 de 2016.
[21] La regla de decisión del auto 316 de 2021 ha sido reiterada en los autos 377, 382 y 384 de 2021; 385 de 2021; 391 de 2021; 393 de 2021; 394 de 2021; 396 de 2021; 400 de 2021; 402 de 2021; 410 de 2021; 411 de 2021; 412 de 2021; 431 de 2021; 397 de 2021; 399 de 2021; 432 de 2021; 434 de 2021 y 437 de 2021.
[22] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[24] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[25] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.
[26] En el Auto 840 de 2021 se fijó la siguiente regla de la decisión: [l]os artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.
[27] Entiéndase por subrogación el [a]cto por el que una persona sustituye a otra en los derechos y obligaciones propios de determinada relación jurídica (Diccionario panhispánico del español jurídico, consultado el 1 de octubre de 2021).
[28] Cfr. Ley 489 de 1998, art 52, párr. 1. De igual forma, previo a la expedición de esta norma, se encuentra que los actos a través de los cuales se disponía la liquidación o supresión de una entidad pública establecían en cabeza de quién quedaban sus obligaciones (p. ej. Ley 1 de 1991, art. 35).
[29] Así lo señala el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007, como también el artículo 1° del Decreto 2013 de 2012.
[30] Expediente digital. R.. 05001333302520220055600. 03Demanda.pdf
