Auto nº 2028/23 de Corte Constitucional, 29 de Agosto de 2023

1. El 15 de agosto de 2019[1], A.V.B. (en adelante, la demandante), a través de apoderado judicial, promovió demanda ordinaria laboral en contra del municipio de la Victoria, Boyacá, (en adelante, el demandado o el municipio). Esto, con la finalidad de obtener el reconocimiento de una relación laboral entre las partes, en dos periodos diferentes, así como el consecuente pago de todas las acreencias laborales adeudadas y/o derivadas de la misma. Así, solicitó que se condene al demandado al pago de cesantías, intereses de las cesantías, sanción moratoria por la no consignación de cesantías, primas de servicios, vacaciones no disfrutadas, seguridad social, sanción por falta de pago y demás derechos que resulten probados[2].

2. La demandante señaló que entre las partes existió una relación laboral en dos periodos diferentes “la [primera] relación laboral […] inició el 01 de junio de 2016 hasta el 10 de diciembre de 2016”[3] y “una segunda relación laboral […] la cual inició el 01 de enero de 2018 hasta el 10 de julio de 2018”[4]. Explicó que “fue contratada para desarrollar las labores de tales como barrer las calles, desyerbar, recoger basuras, reciclar, fumigar, etc.”[5], y que “la jornada laboral que debía cumplir la señora A.V.B., bajo las órdenes y subordinación de la administración municipal de la Victoria – Boyacá, era de 10 días seguidos al mes, de lunes a sábado, los cuales eran el 1° de cada mes al día 10°”. Asimismo, indicó que presentó reclamación administrativa junto con A.V.T. y C.C.M. ante el demandado el 27 de junio de 2019, a través de la cual solicitaron “nos sean canceladas todas y cada una de las prestaciones sociales a que tenemos derecho, con ocasión a cada una de las labores ejecutadas para el municipio de la Victoria - Boyacá”[6].

3. El 29 de agosto de 2019[7], el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Chiquinquirá admitió la demanda presentada por la demandante. Luego, el 15 de octubre de 2020[8], a través de audiencia, aceptó para estudio la solicitud de acumulación de los procesos 2019-0145, 2019-0161 y 2019-0179. La demandante del proceso 2019-0161 es A.V.T.[9], quien solicita se declare la existencia de dos contratos comprendidos desde el 1 de julio de 2016 al 10 de diciembre de 2016 y desde el 6 de septiembre de 2018 al 1 de noviembre de 2018. El demandante del proceso 2019-0179 es C.C.M.[10], quien solicita se declare la existencia de tres relaciones laborales comprendidas entre el 2 de enero de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2011, del 2 de enero de 2016 al 30 de junio de 2017 y entre el 1 de septiembre de 2017 al 31 de octubre de 2017.

4. El 5 de noviembre de 2020[11], el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Chiquinquirá accedió a la acumulación de procesos y manifestó que, “[e]n el caso sub lite, tenemos que los procesos ordinarios laborales a acumular, son de igual naturaleza, con demandado común, en este caso el MUNICIPIO DE LA VICTORIA, el trámite que se sigue es el mismo para todos, y las pretensiones son conexas, que se tramitan por el mismo procedimiento y se encuentran en la misma instancia, y en la misma etapa procesal, cual es para celebrarse segunda audiencia de trámite, es decir, se encuentran satisfechos los requisitos para la acumulación deprecada, además, atendiendo a los principios de celeridad y economía procesal se considera la acumulación rogada”[12].

5. El 18 de agosto de 2021[13], el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Chiquinquirá reconoció la existencia de los contratos laborales alegados por los demandantes y condenó al municipio al pago de los emolumentos laborales reconocidos. La decisión adoptada fue apelada por todas las partes.

6. El expediente fue remitido a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, quien, mediante auto del 21 de junio de 2022[14], (i) dejó sin efectos la sentencia emitida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Chiquinquirá, (ii) declaró la falta de jurisdicción y (iii) ordenó remitir el proceso a los jueces administrativos. Como fundamento de su decisión, citó el Auto 492 de 2021 de la Corte Constitucional y manifestó “asumir posición en cumplimiento de éste”[15]. Explicó que, en el referido auto, la Corte cambió la posición anterior de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y estableció la regla de la decisión según la cual “la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”[16].

7. Por reparto, el proceso fue asignado al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja. Mediante auto del 16 de diciembre de 2022[17], este despacho resolvió (i) declarar la falta de competencia; (ii) proponer conflicto negativo de competencia y (iii) remitir el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. El juez argumentó que, “[e]n el sub judice, advierte el Despacho sin mayor esfuerzo que las funciones desarrolladas por los demandantes en ejecución de los contratos de prestación de servicios u otro tipo de formas jurídicas utilizadas, son de aquellas relacionadas con el mejoramiento, mantenimiento y conservación de las obras públicas, propias de los trabajadores oficiales y, en ese sentido, su conocimiento corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral por atribución legal”[18]. Como fundamento de la decisión, el juez se apoyó en los artículos 104 y 105.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso administrativo (en adelante, CPACA) y 15 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso, en adelante CGP).

8. En sesión de 5 de julio de 2023, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[19].

1. Competencia

9. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

10. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre La Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Tunja, y el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de la misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer del proceso ordinario laboral acumulado de A.V.B., A.V.T. y C.C.M. en contra del municipio de La Victoria, Boyacá. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, hará referencia a las modalidades de vinculación con el Estado y las reglas de competencia jurisdiccional en materias de carácter laboral (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto sub examine y determinará cuál es la autoridad que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

11. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[20]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que, para que este tipo de conflictos se configuren, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[21], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

    Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

1. Presupuesto subjetivo

   Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso”[22].

2. Presupuesto objetivo

   Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[23].

3. Presupuesto normativo

   Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[24].

12. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:

    (i) Se cumple el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (a) el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (b) la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Tunja, que forma parte de la jurisdicción ordinaria[25].

    (ii) Se satisface el presupuesto objetivo, por cuanto la Sala constata la existencia de una controversia respecto del conocimiento de un proceso para el reconocimiento de relaciones laborales entre los demandantes y el municipio de La Victoria, Boyacá, el cual debe resolverse en un trámite de naturaleza judicial.

    (iii) Se cumple el presupuesto normativo, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones legales y jurisprudenciales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (párrs. 6 y 7).

4. Modalidades de vinculación con el Estado y reglas de competencia jurisdiccional en materias de carácter laboral. Reiteración de jurisprudencia[26]

13. Por una parte, el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011-CPACA establece los asuntos de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Como cláusula general, precisa que son del resorte de esta jurisdicción aquellas controversias originadas en actuaciones sujetas al derecho administrativo en que estén involucradas las entidades públicas[27] o los particulares cuando ejerzan función administrativa. A su vez, señala una serie de procesos que, por su naturaleza, deben ser instruidos y decididos por los jueces administrativos.

14. El numeral 4 del citado artículo 104 dispone que son del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo los conflictos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. A su turno, el artículo 105.4 ibidem contempla las excepciones a la competencia de esta jurisdicción, siendo una de ellas “[l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.

15. Por otra parte, el artículo 2 del Decreto Ley 2158 de 1948, modificado por la Ley 712 de 2001 (Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, CPTSS), dispone que la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, conoce de “[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo” (numeral 1) y de “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad” (numeral 5). Esto es armónico con el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, que dispone que “la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”.

16. Ahora bien, a efectos de establecer cuáles sujetos se encuentran comprendidos dentro de los supuestos previstos en las normas a las que se alude, cabe anotar que el artículo 123 de la Constitución consagra que son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Asimismo, el artículo 125 superior distingue los empleados de carrera en los órganos y entidades del Estado, de los servidores de elección popular, de los de libre nombramiento y remoción, y de los trabajadores oficiales. Mientras a los empleados públicos los une una relación legal y reglamentaria con el Estado, los trabajadores oficiales celebran con este un contrato laboral. Ello significa, como lo ha resaltado esta Corte, que “[l]os servidores del Estado, dependiendo de la naturaleza de la vinculación que han establecido, discuten sus pretensiones en jurisdicciones distintas. Los trabajadores oficiales lo harán bajo la jurisdicción ordinaria laboral, mientras que los empleados públicos ante la contencioso administrativa”[28].

17. Al respecto, en el Auto 1453 de 2022, la Sala Plena determinó que para identificar si un trabajador es empleado público o trabajador oficial es necesario analizar si se configuran los elementos orgánico y funcional “[e]l primero, referido a la naturaleza jurídica de la demandada, es decir, si se trata o no de una entidad pública. El segundo, precisa determinar cuál es la regla general de vinculación laboral que tienen los servidores con la demandada”. En este último caso, adicionalmente, debe identificarse prima facie a cuál categoría podría pertenecer el demandante, según las actividades que dice haber desempeñado para la entidad enjuiciada”.

18. En esta línea, en el Auto 492 de 2021, la Corte afirmó que “por regla general, las personas que trabajan en los entes territoriales, ministerios o entidades descentralizadas son empleados públicos, pues en dichas entidades los trabajadores oficiales son la excepción al desempeñar primordialmente actividades de obra y mantenimiento. En las empresas industriales y comerciales del Estado predominan los trabajadores oficiales y a los empleados públicos se les encargan labores de administración y dirección”. Igualmente, siguiendo el criterio de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia[29], en el Auto 1360 de 2022[30], esta corporación resaltó que “por regla general, las ocupaciones de cocina, limpieza, aseo y celaduría, por sí mismas no determinan la naturaleza jurídica del vínculo laboral, pues su cargo solamente podrá ser catalogado como de trabajador oficial en cuanto esté relacionado con la construcción, conservación o sostenimiento de una obra pública”.

19. Regla general de vinculación de la entidad pública como parámetro de competencia. Para la Corte es claro que no detenta la competencia para decidir los aspectos que son objeto de estudio y debate al interior del proceso ordinario. Por esta razón, esta corporación ha sostenido que “en principio, al juez encargado de dirimir el conflicto de jurisdicción no le corresponde hacer un análisis minucioso y exhaustivo de las funciones de quien pretende el reconocimiento de una relación laboral con el Estado o de otros aspectos que correspondan al fondo de la controversia que deberá ser resuelta por el juez natural”. Sin embargo, “para efectos de dirimir el conflicto, cuando no hay elementos suficientes que determinen con claridad la naturaleza del vínculo que podría tener el trabajador -como ocurre en algunos casos en los que se pretende que se declare la existencia de un contrato realidad con el Estado-, debe acudirse a la regla general de vinculación de la entidad correspondiente para vislumbrar razonablemente sobre cuál jurisdicción recae la competencia del asunto”[31].

20. Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las demandas en las que se solicita declarar la existencia de una relación de trabajo con una entidad pública cuya regla general de vinculación sea la de empleado público y no sea posible establecer, prima facie, que las funciones que desempeñó el demandante sean de aquellas taxativamente contempladas para quienes ostentan la categoría de trabajadores oficiales.

21. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Esto, por las siguientes razones. Primero, los demandantes A.V.B.[32], A.V.T.[33] y C.C.M.[34] pretenden el reconocimiento de varias relaciones de carácter laboral con el municipio de La Victoria, Boyacá, situación que da lugar al cumplimiento del elemento orgánico expuesto en las consideraciones. Segundo, como se expuso, en el Auto 492 de 2021, la Corte afirmó que “por regla general, las personas que trabajan en los entes territoriales, ministerios o entidades descentralizadas son empleados públicos, pues en dichas entidades los trabajadores oficiales son la excepción al desempeñar primordialmente actividades de obra y mantenimiento”. Tercero, en el presente caso, los demandantes afirman haber realizado labores de “barrer las calles, desyerbar, recoger basuras, reciclar y fumigar”. Dichas funciones, prima facie, no demuestran con claridad si obedecen a las funciones de un empleado público o a las de un trabajador oficial, por lo tanto, debe seguirse la regla general de vinculación de los entes territoriales. Cuarto, de acuerdo con lo expuesto en el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, las controversias relativas a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

22. Por tanto, la competencia para conocer la controversia sub examine es de la Sala Laboral del Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Tunja. La Sala ordenará remitir el expediente CJU-3660, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,