Auto nº 1926/23 de Corte Constitucional, 15 de Agosto de 2023

1. El ciudadano P.N.P.G. presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2 y 4 de la Ley 974 de 2005. Los textos acusados son los siguientes:

“LEY 974 DE 2005

(julio 22)

Diario Oficial No. 45.980 de 25 de julio de 2005

Por la cual se reglamenta la actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua el Reglamento del Congreso al Régimen de Bancadas.

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

DECRETA:

ARTÍCULO 1°. Bancadas. Los miembros de las Corporaciones Públicas elegidos por un mismo partido, movimiento social o grupo significativo de ciudadanos constituyen una bancada en la respectiva corporación.

Cada miembro de una Corporación Pública pertenecerá exclusivamente a una Bancada.

ARTÍCULO 2°. Actuación en Bancadas. Los miembros de cada bancada actuarán en grupo y coordinadamente y emplearán mecanismos democráticos para tomar sus decisiones al interior de las corporaciones públicas en todos los temas que los Estatutos del respectivo Partido o Movimiento Político no establezcan como de conciencia.

(…)

ARTÍCULO 4°. Estatutos. Los partidos deberán establecer en sus estatutos las reglas especiales para el funcionamiento de sus bancadas y los mecanismos para la coordinación de sus decisiones dentro de las corporaciones públicas, en las que se establezcan obligaciones y responsabilidades distintas según se trate del cumplimiento de funciones legislativas, de control político o electorales, por parte de la respectiva corporación.

Asimismo, determinarán lo atinente a su régimen disciplinario interno. Podrán establecer sanciones por la inobservancia de sus directrices, las cuales se fijarán gradualmente hasta la expulsión, y podrán incluir la pérdida del derecho de voto del miembro de la respectiva corporación pública, observando el debido proceso.

En todo caso la sanción deberá ser comunicada a la Mesa Directiva de la respectiva Corporación, para que a través de ella se le dé cumplimiento, siempre que ello implique limitación de derechos congresuales.

Los estatutos de los partidos también contemplarán sanciones estrictas por la inasistencia reiterada a reuniones de bancada, las que podrán incluir la pérdida temporal del derecho al voto.

La inasistencia a las reuniones de las bancadas no excusará al ausente de actuar conforme a las decisiones adoptadas por las mismas, y si no lo hiciere así este quedará sujeto a las sanciones previstas por los estatutos del partido o movimiento político para la violación del régimen de bancadas.

En caso de la imposición de una sanción por un partido o movimiento a uno de sus miembros procede el recurso de apelación en el efecto suspensivo, que se surtirá dentro del mismo partido y ante la instancia correspondiente que determine los estatutos.

El retiro voluntario de un miembro de Corporación Pública del partido o movimiento político o ciudadano en cuyo nombre se eligió, implica el incumplimiento del deber de constituir bancada, y como tal podrá sancionarse como una violación al Régimen de Bancada en los términos de la Constitución y la ley”.

El accionante indicó que los artículos 1, 2 y 4 de la Ley 974 de 2005 desconocen los artículos 1, 3, 173, 174 y 176 de la Constitución. Por lo anterior, presentó cuatro cargos, los cuales se describen en la siguiente tabla:

Tabla 1. Cargos propuestos en la demanda

Cargo

Argumento

Primer cargo. El artículo 1 de la Ley 974 de 2005 vulnera el artículo 1 de la Constitución.

Planteó que la disposición acusada vulnera el modelo de Estado unitario, descentralizado y participativo que establece el artículo 1 superior. Lo anterior, debido a que, en su concepto, el régimen de bancadas a) agrupa y controla el voto de los representantes y condiciona sus decisiones a lo que disponga la bancada, b) no está autorizado en la Constitución, c) viola la autonomía territorial debido a que los representantes de los territorios adoptan sus decisiones según determine la bancada, desconociendo el mandato de sus electores e intereses territoriales, y d) contraría la autonomía territorial.

Segundo cargo. El artículo 1 de la Ley 974 de 2005 transgrede el artículo 176 de la Carta.

Sostuvo que la Constitución materializa la representación territorial a través de la Cámara de Representantes, la cual está determinada sobre las circunscripciones territoriales y las circunscripciones especiales. Al respecto, indicó que “es inadmisible que los representantes de los territorios, una vez elegidos, se alejen de los intereses políticos de los electores y pasen a pertenecer exclusivamente a una Bancada”[1] y que la Constitución no autorizó al Legislador para regular el régimen de bancadas.

Tercer cargo. El artículo 2 de la Ley 974 de 2005 contraría el artículo 3 de la Constitución.

Argumentó que la norma acusada viola la soberanía popular prevista en el artículo 3 superior debido a que, una vez elegido el representante, este debe responder al mandato de los electores y no al impuesto por la bancada. También afirmó que el ejercicio de la representación popular debe regirse únicamente por disposiciones de rango constitucional y no legal, y que el artículo 3 superior no prevé una remisión a la ley para el ejercicio de la representación popular.

Cuarto cargo. El artículo 4 de la Ley 974 de 2005 transgrede los artículos 173 y 174 de la Constitución.

Refirió que dichas disposiciones definen las competencias del Senado de la República y no hacen referencia a la regulación del régimen de bancadas por parte del Legislador. Por lo anterior, afirmó que el Congreso de la República no tenía facultades para ampliar o controlar mediante ley las atribuciones de los senadores de la República.

Elaboración: despacho magistrado J.C.C.G.

3. Inadmisión[2]. Mediante auto del 30 de mayo de 2023[3], la magistrada N.Á.C. inadmitió la demanda. Señaló que el accionante no acreditó su calidad de ciudadano, y no estableció ni justificó el alcance de las normas acusadas. El auto también señaló que el accionante debió haber tenido en cuenta otras disposiciones de rango constitucional relacionadas con la materia, y no fundamentó debidamente los cargos a partir de las exigencias de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y suficiencia.

4. En relación con el primer cargo, determinó que no cumplió con el requisito de claridad porque el actor presentó argumentos que no estaban concatenados entre sí y no permitían establecer el alcance de la acusación, puesto que planteó la violación de distintos rasgos del modelo de Estado definido en el artículo 1 de la Constitución, pero no precisó cuál de ellos consideraba transgredido, y los distintos argumentos del demandante no guardaban coherencia entre sí. El auto determinó que tampoco cumplió el presupuesto de especificidad, por cuanto no señaló concretamente la forma en que la disposición acusada transgrede cada una de las características del modelo de Estado previstas en el artículo 1 superior. Además, indicó que el planteamiento según el cual el Legislador carece de competencia para regular el régimen de bancadas, no tomó en cuenta otras disposiciones constitucionales relevantes, tales como el artículo 108 de la Carta, que establece la posibilidad de que los partidos y movimientos políticos actúen como bancadas en las corporaciones públicas.

5. Respecto al segundo cargo, determinó que incumplió el requisito de certeza, puesto que el artículo 1 demandado no regula la forma en que los representantes a la Cámara deben votar, ni los intereses que deben atender. Así mismo, indicó que el cargo no satisfizo el requisito de especificidad, debido a que el demandante no explicó las razones por las cuales el establecimiento del régimen de bancadas desconoce el mecanismo de elección de los representantes y la forma en que estos ejercen su función, de acuerdo con el artículo 176 superior, ni tampoco sustentó por qué de dicha norma constitucional se deriva la falta de competencia del Legislador para regular el régimen de bancadas. El auto también dispuso que el cargo incumplía el requisito de suficiencia debido a que el actor no expuso las razones para afirmar que los representantes elegidos por circunscripciones territoriales y especiales no puedan organizarse en forma de bancada.

6. Sobre el tercer cargo, determinó el incumplimiento del requisito de especificidad, debido a que el accionante no expuso las razones por las que el régimen de bancadas imposibilita que los representantes atiendan la voluntad popular, ni tampoco explicó por qué el artículo 3 de la Carta, que establece que la soberanía reside en el pueblo, prohíbe que los representantes se organicen a través de bancadas.

7. En cuanto al cuarto cargo, el auto encontró que no satisfizo los presupuestos de especificidad y suficiencia, debido a que el actor no explicó cómo la norma acusada, al hacer referencia a los estatutos de los partidos para el funcionamiento de las bancadas, transgrede las competencias que los artículos 173 y 174 de la Constitución le atribuyen al Senado de la República. También señaló que el accionante omitió considerar otras disposiciones constitucionales relevantes, tales como el artículo 178 de la Carta, y que, por lo tanto, no presentó los elementos mínimos para estudiar la constitucionalidad de las normas acusadas.

8. Así mismo, el auto inadmisorio hizo referencia a que, de forma recurrente, la argumentación del actor se basó en la premisa según la cual existe una incompatibilidad entre los intereses de los electores y las decisiones de las bancadas, y que este escenario elimina la consideración sobre los intereses de los territorios. Al respecto, el auto explicó que la postura planteada por el accionante parte de una suposición que no se deriva de las disposiciones acusadas.

9. S.. El actor presentó escrito de corrección de la demanda el 6 de junio de 2023, cuyo contenido se sintetiza en la siguiente tabla:

   Tabla 2. Cargos propuestos en la subsanación de la demanda

   Cargo

   Argumento

   Primer cargo. El artículo 1 de la Ley 974 de 2005 vulnera el artículo 1 de la Constitución.

   Reiteró y amplió la argumentación de la demanda inicial, en el sentido de indicar que la transgresión del artículo 1 superior está asociada al atributo estatal de la autonomía territorial. Sostuvo que la Cámara de Representantes está conformada por circunscripciones territoriales y que sus miembros deben representar los intereses del territorio y no del movimiento o partido político al que pertenezcan. También hizo referencia a que la autonomía territorial está determinada directamente por la Constitución y que no puede ser variada, regulada, limitada ni controlada por la ley. Además, indicó que la norma acusada no establece cuáles de las funciones de los representantes a la Cámara, previstas en el artículo 150 superior, pueden ser limitadas o controladas por la bancada, y que esta omisión impide que los electores reclamen la responsabilidad política de los representantes.

   Segundo cargo: el artículo 1 de la Ley 974 de 2005 transgrede el artículo 176 de la Carta.

   Sostuvo que la Constitución materializa la representación territorial a través de la Cámara de Representantes, la cual está determinada sobre las circunscripciones territoriales y las circunscripciones especiales. Al respecto, indicó que “es inadmisible que los representantes de los territorios, una vez elegidos, se alejen de los intereses políticos de los electores y pasen a pertenecer exclusivamente a una Bancada”[4] y que la Constitución no autorizó al Legislador para regular el régimen de bancadas.

   Tercer cargo. El artículo 2 de la Ley 974 de 2005 contraría el artículo 3 de la Constitución.

   Adujo que el artículo 2 de la Ley 974 de 2005, al establecer la actuación de los representantes en bancadas, viola la soberanía popular, y reiteró que el artículo 150 de la Carta no habilitó al Congreso para regular el régimen de bancadas.

   Cuarto cargo. El artículo 4 de la Ley 974 de 2005 transgrede los artículos 173 y 174 de la Constitución.

   Recalcó que las competencias del Senado de la República, establecidas por los artículos 173 y 174 de la Constitución, no prevén la posibilidad de modificar las funciones de dicha corporación, por lo que sus decisiones no se pueden someter al control de las bancadas. También hizo referencia a la soberanía popular consagrada en el artículo 3 superior.

   Elaboración: despacho magistrado J.C.C.G.

10. Rechazo. La magistrada ponente rechazó la demanda por medio de auto del 14 de julio de 2023. Dicha providencia dispuso que en la corrección de la demanda persistían las falencias que se habían identificado respecto a la demanda inicial y, en este sentido, no se presentó ningún cargo que cumpliese con los requisitos de aptitud dispuestos según la jurisprudencia de la Corte.

11. Respecto al primer cargo, determinó que se mantenían las deficiencias en materia de claridad debido a que el accionante presentó distintos argumentos, tales como el voto de los representantes, la responsabilidad política frente a los elegidos, la reserva constitucional en materia de regulación de la autonomía de las entidades territoriales y una omisión de la norma acusada en la definición del tipo de decisiones que deben ser adoptadas por las bancadas, pero que estos aspectos no están concatenados entre sí, por lo que no resultaba posible establecer el alcance de la censura. También indicó que el cargo continuaba incumpliendo el requisito de certeza, debido a que la censura a la disposición acusada no se derivaba de su contenido literal, puesto que el artículo 1 de la Ley 974 de 2005 no regula los intereses a que debe atender el voto de los representantes, ni el tipo de decisiones que están sujetas a la decisión de la bancada. Además, estableció que el cargo tampoco era pertinente debido a que parte de una premisa subjetiva que asume que existe una oposición entre los intereses de las regiones, de los electores y de las bancadas.

12. Sobre el segundo cargo, el auto determinó que continuaban las deficiencias en materia de certeza, pertinencia y especificidad, por cuanto el argumento del accionante confrontó una disposición legal, que regula la forma de organización de los miembros de las corporaciones públicas, con la norma constitucional que determina la elección de los miembros de los representantes a la Cámara, sin explicar las razones por las que estos supuestos pueden ser confrontados. El auto también advirtió que seguía desconociéndose el presupuesto de especificidad, puesto que el accionante reiteró la falta de competencia del legislador para determinar el régimen de bancadas a partir de una lectura parcial del ordenamiento constitucional, pues omitió considerar que el artículo 108 superior establece la organización de los miembros de las corporaciones públicas en bancadas y la regulación de su forma de actuación mediante ley. Además, señaló que el cargo aún incumplía el requisito de suficiencia.

13. En relación con el tercer cargo, el auto indicó que seguía incumpliendo los presupuestos de especificidad y suficiencia, debido a que la argumentación del actor se limitó a hacer un cuestionamiento general en relación con el artículo 3 de la Constitución y no brindó elementos suficientes para debatir la constitucionalidad del artículo 2 de la Ley 974 de 2005.

14. Respecto al cuarto cargo, el auto de rechazo dispuso que no cumplió con los presupuestos de especificidad y certeza, por cuanto no explicó cómo el artículo 4 de la Ley 974 de 2005 desconoce los artículos 173 y 174, que establecen las competencias del Senado. Además, determinó que el actor le atribuyó a la norma acusada consecuencias que no se derivan de la misma.

15. Recurso de súplica. El 21 de julio de 2023, dentro del término de ejecutoria del auto de rechazo[5], el actor presentó recurso de súplica. Solicitó que se “modifique, anule o lo que en derecho corresponda”[6] el auto de rechazo del 14 de julio de 2023. También solicitó que el expediente fuese estudiado por la Sala Plena de la Corte para la resolución del recurso y se dicte una decisión constitucional de fondo[7].

16. Como argumentos del recurso, expuso que, al confrontar la demanda y los autos de inadmisión y rechazo con el artículo 241 de la Constitución, los presupuestos de especificidad y suficiencia “no están determinados en la estructura del control constitucional” para ser considerados como “causas de inadmisión o rechazo de normas, cuya voluntad legislativa implican un desquebrajamiento (sic) constitucional o limitación, control o subordinación del poder legislativo a la Ley de Bancadas”[8].

17. Además, pidió “tener en cuenta el evidente debilitamiento del poder legislativo en Colombia, especialmente observado en las reformas sociales que como proyecto de ley se radican en el Congreso de la República”[9], argumentando que estos son analizados, rechazados o contrapuestos por los directivos de los partidos que, en su mayoría, no son integrantes del poder legislativo. Sostuvo que ello evidencia “el desquebrajamiento(sic) de la soberanía popular”[10].

18. Finalmente, agregó que, con base en los artículos 230 de la Constitución, y 7 y 13 del Código General del Proceso, los jueces están sometidos al imperio de la ley, e hizo referencia a la prevalencia del derecho sustancial en la administración de justicia.

Competencia

19. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para resolver el presente recurso de súplica, conforme a lo establecido en el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991.

    La fase de admisión de la acción de constitucionalidad

20. El Decreto 2067 de 1991, “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional”, regula las etapas de admisión y rechazo de las demandas de inconstitucionalidad.

21. La fase de admisión tiene por objeto que el ciudadano elabore la demanda de conformidad con las exigencias establecidas en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y con los presupuestos básicos señalados por la jurisprudencia de esta corporación, en lo atinente a la carga argumentativa mínima que debe desarrollar en su escrito. La norma referida establece tres requisitos mínimos exigibles para la admisión de una demanda de inconstitucionalidad: (i) el objeto de la acusación, (ii) el concepto de violación y (iii) la competencia de la Corte.

22. El objeto sobre el que versa la acusación supone que el actor señale las normas acusadas como inconstitucionales, con la transcripción de su texto por cualquier medio o aporte un ejemplar de su publicación oficial, e indique las disposiciones de la Constitución que, en su criterio, resultan violadas.

23. La acreditación del concepto de violación exige que el actor (i) consigne las razones por las cuales estima que lo impugnado desconoce el ordenamiento constitucional y, cuando fuere el caso, (ii) invoque el trámite impuesto por la Carta para su expedición y de qué manera se produjo el alegado quebrantamiento. Por último, el actor debe exponer la razón por la cual la Corte es competente para conocer la demanda. Según la jurisprudencia de este tribunal, el concepto de la violación requiere que los argumentos de inconstitucionalidad contra las normas acusadas sean claros[11], ciertos[12], específicos[13], pertinentes[14] y suficientes[15]. Así pues, a pesar de que la acción de inconstitucionalidad es pública e informal, se impone al ciudadano que la ejerce una carga mínima de argumentación que permita generar una verdadera controversia constitucional que sea decidida por la Corte.

24. De conformidad con el artículo 6º del Decreto en cita, esta corporación puede rechazar una demanda de inconstitucionalidad cuando tiene bajo su conocimiento solicitudes que (i) tras haber sido inadmitidas por el despacho sustanciador, no fueron corregidas en término, (ii) fueron corregidas en término, pero de forma insuficiente, (iii) recaen sobre disposiciones amparadas por cosa juzgada constitucional, o (iv) acusan normas respecto de las cuales la Corte es manifiestamente incompetente.

25. Ahora bien, la Corte ha reconocido que es su deber garantizar el derecho político de los ciudadanos a formular acciones públicas de inconstitucionalidad[16]. El principio pro actione obliga a este tribunal a considerar razonablemente la verificación de las condiciones de procedencia en la fase de admisión[17]. Todas las acciones deben ser analizadas a la luz de este principio[18]. No obstante, su aplicación no puede conducir a corregir o aclarar las ambigüedades de la demanda, pues se generaría el riesgo de transformar el carácter rogado de la acción[19].

    El recurso de súplica

26. El recurso de súplica es un mecanismo que atribuye a los demandantes de la acción pública de inconstitucionalidad, una oportunidad para controvertir la decisión de rechazo proferida en la fase de admisión, cuando consideran que la misma incurrió en un yerro, olvido o arbitrariedad[20]. En virtud del principio dispositivo, para que el recurso de súplica pueda ser examinado de fondo, es imperativo que la parte demandante asuma una carga mínima de argumentación, para precisar los aspectos del auto de rechazo que considera equivocados.

27. Para que proceda el recurso de súplica se requiere que (i) el recurrente sea la misma persona que formuló la demanda (legitimación), (ii) se presente dentro de los tres días hábiles siguientes a la notificación de la decisión de rechazo (oportunidad)[21] y (iii) se expongan, de manera clara, coherente y suficiente, las razones por las que se considera que el auto de rechazo obedece a criterios equivocados, arbitrarios o caprichosos, bien porque se exigieron requisitos que no son propios de la fase de admisibilidad o se cumplieron satisfactoriamente los requerimientos fijados en el auto que inadmitió la demanda (carga argumentativa) [22]. En ese sentido, la Corte ha reiterado que el recurso de súplica no es una instancia para que la Sala Plena revise la aptitud de la demanda. Por el contrario, en este escenario la Sala Plena verifica si la decisión sobre el rechazo de la acción de inconstitucionalidad incurrió en un yerro, olvido o arbitrariedad[23]. De ahí que deban desestimarse los recursos en los que el interesado (i) pretende subsanar los cargos de forma tardía, (ii) se limita a reiterar los de la demanda o su subsanación, sin cuestionar la valoración que de estos hizo el despacho ponente o (iii) formula unos nuevos[24].

    Análisis de procedencia del recurso de súplica

28. La Sala Plena evaluará si el recurso de súplica presentado por P.N.P.G. contra el auto del 14 de julio de 2023, que rechazó la demanda de inconstitucionalidad con el radicado D-15298, cumple con los requisitos de procedencia:

    (i) Legitimación por activa. El promotor del recurso es el demandante. Por lo tanto, se acreditó la satisfacción de este presupuesto.

    (ii) Oportunidad. El recurso se presentó oportunamente. El auto de rechazo fue notificado por medio de estado del 18 de julio de 2023 y el término de ejecutoria transcurrió los días 19, 21 y 24 de julio del mismo año[25]. Por su parte, el recurso fue interpuesto el día 21 de julio, es decir, dentro del término de ejecutoria de la providencia.

    (iii) Carga argumentativa. La Sala estima que las razones expuestas por el accionante para sustentar el recurso de súplica no cumplen los parámetros mínimos para proceder con su estudio de fondo. En otros términos, el demandante no identificó ni argumentó errores o arbitrariedades que pudieran achacarse al auto de rechazo.

29. Por el contrario, el recurso de súplica se sustentó en que la providencia impugnada no debería haber aplicado los presupuestos de especificidad y suficiencia, los cuales, en criterio del demandante, no están determinados en la estructura del control de constitucionalidad. También se centró en reiterar el argumento según el cual, las normas acusadas desconocen la soberanía popular que se consagra en el artículo 3 de la Constitución Política, así como la representación de los miembros de la Cámara de Representantes, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 176 Superior.

30. En relación con el argumento del accionante sobre la inaplicabilidad de los requisitos de especificidad y suficiencia, la jurisprudencia constitucional ha establecido de forma pacífica que los cargos que se formulen como concepto de la violación deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes[26]. Al respecto, la Corte ha reiterado que, en la acción de inconstitucionalidad “es legítimo imponer [dichas] exigencias, dado que el derecho a ejercer la acción pública -como otros derechos de participación- puede ser objeto de limitaciones”[27]. Lo anterior, teniendo en cuenta que estas restricciones protegen “el derecho a la administración de justicia de otras personas que deseen presentar otra demanda contra las mismas disposiciones”[28].

31. En este sentido, no es cierto que los presupuestos de aptitud de los cargos que se aplicaron en el auto de rechazo no estén determinados, puesto que la jurisprudencia de esta corporación ha definido reiteradamente que quien ejerza la acción pública de inconstitucionalidad tiene la carga de cumplir dichas condiciones de argumentación.

32. Adicionalmente, el auto de rechazo también estableció que los cargos presentados por el actor, además de los aludidos supuestos, no cumplieron con los presupuestos de certeza, pertinencia y claridad. Sin embargo, el recurso de súplica no hizo referencia a estos aspectos, ni tampoco presentó los motivos por los que el actor consideró que la providencia impugnada hubiese presentado algún yerro, olvido o arbitrariedad.

33. Contrario a ello, la fundamentación del auto de rechazo se centró en el análisis de cada uno de los cargos propuestos por el demandante a la luz de la jurisprudencia constitucional, a partir de lo cual concluyó que persistían las falencias de aptitud sustantiva que habían sido advertidas en el auto admisorio.

34. En conclusión, el recurrente no presentó argumentos orientados a demostrar que el auto de rechazo haya incurrido en yerro, olvido o arbitrariedad. Su escrito se limitó a solicitar que no fuesen aplicados los requisitos de aptitud de la demanda señalados por la jurisprudencia de esta corporación y a reiterar los argumentos presentados en la corrección de la demanda. En ese sentido, el actor no cumplió con la carga mínima argumentativa para proceder con el estudio de fondo del recurso.

35. Por lo tanto, la Sala Plena de esta corporación rechazará el recurso de súplica presentado en contra del auto que rechazó la demanda de inconstitucionalidad en el presente caso.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,