Auto nº 1966/23 de Corte Constitucional, 23 de Agosto de 2023

1. A.P.H., por medio de apoderado, presentó demanda ordinaria laboral en contra del Fondo Nacional del Ahorro C.L.R.[1] (en adelante, FNA) y de las empresas Optimizar Servicios Temporales S.A. (en liquidación), Activos S.A.S. y S&A Servicios y Asesorías S.A.S[2]. Esto, con el fin de que (i) se declare que entre el FNA y las empresas Optimizar Servicios Temporales S.A. (en liquidación), Activos S.A.S. y S&A Servicios y Asesorías S.A.S. existieron diferentes contratos de intermediación laboral respecto de la demandante; (ii) se declare que entre el FNA y la señora Palacio Herrera existió un contrato laboral a término indefinido y que este se dio por terminado de manera unilateral sin justa causa; y (iii) como consecuencia, que se ordene el reconocimiento y pago de todos los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir, incluidos los que se encuentran estipulados en la convención colectiva de trabajo suscrita por el FNA, así como la indemnización por despido sin justa causa, junto con los respectivos intereses y costas del proceso[3].

2. Como fundamento de su demanda, la actora sostiene que estuvo vinculada mediante sucesivos contratos de obra y labor, en un primer momento con la empresa Optimizar Servicios Temporales S.A. (en liquidación), posteriormente, con la empresa Activos S.A.S. y, por último, con la empresa S&A Servicios y Asesorías S.A.S., entre el 4 de junio de 2015 y el 11 de noviembre de 2019. Señaló que, durante ese tiempo, prestó sus servicios de manera directa e ininterrumpida al FNA bajo la modalidad de trabajadora en misión, en los cargos de comercial IV, asesor corporativo y, finalmente, profesional junior grado 2[4].

3. El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Juzgado 2 Laboral del Circuito de P.. Tras admitir la demanda, el juzgado corrió traslado de las diligencias a las partes demandadas. El 3 de noviembre de 2021, la autoridad judicial declaró no contestada la demanda por parte del FNA, por no subsanar el escrito de contestación en el término estipulado. Por su parte, el FNA presentó recurso de apelación contra esta decisión y, en consecuencia, el expediente fue enviado al Tribunal Superior de Pereira, S.L., para resolver el recurso.

4. Mediante auto del 28 de mayo de 2022, el Tribunal Superior de Pereira, Sala Laboral, declaró la falta de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral para conocer el asunto y remitió el proceso a los jueces administrativos de P.. Indicó que “corresponde a la jurisdicción contenciosa el estudio de los contratos estatales y la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo que ató al contratista con la administración”, pues es dicha jurisdicción la que determina “la legalidad de la modalidad contractual elegida por la administración, así como las consecuencias derivadas del acto administrativo que resuelve una petición en ese sentido”[5]. Como fundamento de su decisión, se refirió a los numerales 2 y 4 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), al numeral 1 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS), así como a los Autos 479, 908, 492, 330 y 739 de 2021 de la Corte Constitucional[6].

5. Realizado nuevamente el reparto, el conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado 5 Administrativo del Circuito de P., el cual, mediante auto del 20 de enero de 2023, (i) declaró su falta de competencia para conocer la demanda, (ii) propuso conflicto negativo de competencia y (iii) ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Afirmó que, en virtud de lo dispuesto por los artículos 104, 105.4 y 155 de la Ley 1437 de 2011, así como de los Autos 330, 491 y 739 de 2021 de la Corte Constitucional y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia[7], la jurisdicción contenciosa administrativa conoce únicamente de las controversias laborales y de la seguridad social entre los servidores públicos y el Estado. Por su parte, en el caso en particular, no se trata de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado, sino que “la relación laboral que alega la señora A.P.H. que existió con el FNA, siempre medió un contrato de trabajo, a través de una empresa temporal”[8]. Además, de reconocerse la existencia de una relación laboral “debe reconocérsele la calidad de trabajadora oficial; aspecto que derivaría la imposibilidad de conocer el asunto a esta jurisdicción”, más aún cuando se pretende el reconocimiento de derechos convencionales.

6. Mediante oficio del 9 de febrero de 2023, el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de P. remitió el expediente a la Corte Constitucional. Esto, en atención a lo dispuesto por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015[9].

7. En sesión de 5 de julio de 2023, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[10].

1. Competencia

8. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

9. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 2 Laboral del Circuito de P. y el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de la misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda laboral presentada por A.P.H. en contra el FNA y de las empresas Optimizar Servicios Temporales S.A. (en liquidación), Activos S.A.S. y S&A Servicios y Asesorías S.A.S., con el fin de obtener el reconocimiento de la relación laboral entre la demandante y el Fondo Nacional del Ahorro, y el pago de las acreencias laborales e indemnizaciones que se adeudan. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer de las demandas en las que, en el marco de una relación laboral con una empresa temporal, se solicita el reconocimiento de derechos laborales a la entidad usuaria (II.4 infra) y la regla general de vinculación de las empresas industriales y comerciales del Estado (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.6 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

10. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[11]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[12], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

    Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

1. Presupuesto subjetivo

   Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [13].

2. Presupuesto objetivo

   Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[14].

3. Presupuesto normativo

   Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[15].

11. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda presentada por A.P.H. en contra del FNA y de las empresas Optimizar Servicios Temporales S.A. (en liquidación), Activos S.A.S. y S&A Servicios y Asesorías S.A.S. configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque:

    (i) Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Juzgado 2 Laboral del Circuito de P., que integra la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, y el Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Pereira, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[16].

    La Corte advierte que, si bien el Tribunal Superior de Pereira, S.L., fue la autoridad que declaró la falta de jurisdicción, es claro que esto no afecta el cumplimiento del requisito subjetivo, por dos razones:

    Primero, conforme a lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, tanto los jueces ordinarios del circuito, en su especialidad laboral como los tribunales ordinarios hacen parte de la jurisdicción ordinaria. De acuerdo con dicha norma, el Juzgado 2 Laboral del Circuito de P. y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Pereira hacen parte de la misma jurisdicción.

    Segundo, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Pereira propuso conflicto de jurisdicción como superior funcional del Juzgado 2 Laboral del Circuito de P., al conocer de un recurso de apelación que, en todo caso, tenía relación directa con el objeto del litigio. En ese sentido, dicha Sala manifestó la falta de competencia de la jurisdicción ordinaria, en tanto ni siquiera el juez de primera instancia tendría competencia para conocer sobre el asunto.

    En tales términos, la Corte considera que, en el caso sub examine es posible verificar el pronunciamiento de una autoridad judicial de la jurisdicción ordinaria laboral, que rechazó la competencia para conocer del asunto, y de una autoridad de lo contencioso administrativo, que propuso el conflicto negativo de jurisdicción. Por estas consideraciones, la Corte entiende cumplido el presupuesto subjetivo.

    (ii) Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda laboral presentada por A.P.H., la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

    (iii) Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 4 – 5 supra).

4. Competencia para conocer de las demandas en las que, en el marco de una relación laboral con una empresa temporal, se solicita el reconocimiento de derechos laborales a la entidad usuaria. Reiteración del Auto 1159 de 2021

12. Competencia para decidir las demandas que pretenden la declaración de un contrato realidad entre una persona contratada a través de una empresa de servicios temporales y una entidad pública. En el Auto 1159 de 2021[17], la Corte dirimió la competencia para conocer de un proceso en el que se pretendía la declaración de un contrato realidad entre una persona contratada a través de una empresa de servicios temporales y una entidad pública, y la consecuente declaratoria de contrato ficto con la referida. En esa ocasión, la Sala Plena estableció que si bien en un principio el contrato laboral existente entre el demandante y la empresa de servicios temporales es de naturaleza privada y corresponde a la jurisdicción ordinaria, en los “casos en los que puede estar de por medio la desnaturalización del vínculo -y, como consecuencia de ello, el pago de derechos laborales-, el conocimiento del asunto se funda en las reglas generales de competencia, esto es, si lo que puede estar detrás es la evasión de un vínculo contractual, la competencia será de la jurisdicción ordinaria, mientras que, si el ocultamiento de la relación involucra el haberse omitido la formalización de una relación legal y reglamentaria, será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.

13. Como fundamento de lo anterior, la Corte Constitucional reiteró que la relación laboral entre las empresas de servicios temporales y los trabajadores en misión “está sujeta a un límite temporal, con el fin de proteger los derechos de los trabajadores e impedir que las empresas que ejecutan este tipo de contratación evadan las obligaciones derivadas de los contratos con trabajadores permanentes”[18]. En consecuencia, cuando la entidad usuaria se aparta o excede alguno de los supuestos de procedencia del contrato en misión “la empresa de servicios temporales se puede catalogar como un empleador aparente y un verdadero intermediario que oculta su calidad, y el usuario deberá tenerse entonces como el verdadero empleador”[19].

14. Por lo demás, la Sala se refirió al marco general de competencia en asuntos laborales según el cual, con base en los artículos 104 del CPACA y 2 del CPTSS, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponde conocer de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado”. A su vez, según el artículo 2 del CPTSS, la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral conoce, entre otros, de los “conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente del contrato de trabajo”, independientemente de que el empleador sea de naturaleza privada o se trate de una entidad pública, como es el caso de los trabajadores oficiales.

15. Regla general de vinculación de la entidad pública como parámetro de competencia. Para la Corte es claro que no detenta la competencia para decidir los aspectos que son objeto de estudio y debate al interior del proceso ordinario. Por esta razón, esta corporación ha sostenido que “en principio, al juez encargado de dirimir el conflicto de jurisdicción no le corresponde hacer un análisis minucioso y exhaustivo de las funciones de quien pretende el reconocimiento de una relación laboral con el Estado o de otros aspectos que correspondan al fondo de la controversia que deberá ser resuelta por el juez natural”. Sin embargo, “para efectos de dirimir el conflicto, cuando no hay elementos suficientes que determinen con claridad la naturaleza del vínculo que podría tener el trabajador -como ocurre en algunos casos en los que se pretende que se declare la existencia de un contrato realidad con el Estado-, debe acudirse a la regla general de vinculación de la entidad correspondiente para vislumbrar razonablemente sobre cuál jurisdicción recae la competencia del asunto”[20].

16. En virtud de los fundamentos expuestos, esta corporación estableció que en los casos en los que la regla general de vinculación de la entidad pública usuaria sea la de empleados públicos, siguiendo la regla de decisión del Auto 1159 de 2021, la competencia será de la jurisdicción contenciosa administrativa. Por su parte, cuando la regla general de vinculación de la entidad sea la de trabajadores oficiales será de la jurisdicción ordinaria laboral.

5. Regla general de vinculación de las empresas industriales y comerciales del Estado

17. En la Sentencia C-691 de 2007, la Corte Constitucional se refirió a la naturaleza jurídica y a los aspectos para delimitar la actividad de las empresas industriales y comerciales del Estado, de la siguiente manera.

    De conformidad con la jurisprudencia de esta corporación, las empresas industriales y comerciales del Estado (i) son entidades de naturaleza jurídica pública, aunque por su objeto algunos de sus actos se rigen por el derecho privado; (ii) debe aplicarse el régimen especial de derecho público –administrativo en los supuestos en que se involucren garantías institucionales de derecho público o reservas de administración pública, que son aquellos en los que no es posible aplicar el derecho privado como la realización de actividades de política pública o de actividades ejecutivas de policía o de fomento; (iii) debe aplicarse el régimen de derecho privado para las actividades que tienen que desarrollarse bajo éste régimen, como aquellas de gestión económica o de producción de bienes que se desarrollan en competencia con particulares; (iv) en las zonas de incertidumbre el legislador y aún el Gobierno podrían determinar el régimen jurídico aplicable sin enervar las finalidades propias definidas por la Constitución ni evadir requerimientos ni controles constitucionales; (v) para su evaluación debe tenerse en cuenta las características identificadoras de cada una de las empresas, pues no es la misma tratándose de empresas económicas industriales y comerciales de propiedad del Estado que actúan en competencia o en monopolio, o si se trata de entidades encargadas de la prestación de un servicio público, o de agencias y entidades titulares de funciones administrativas propiamente tales; (vi) sus empleados y trabajadores son trabajadores oficiales salvo en los cargos de dirección y confianza en los cuales se tiene la calidad de empleado público y son de libre nombramiento y remoción”(énfasis propio).

18. Ahora bien, en el Auto 1439 de 2023, esta corporación conoció de un asunto en el que la demandante solicitaba el reconocimiento de una relación laboral con el FNA, encubierta tras la celebración de contratos de obra o labor con una empresa de servicios temporales. En dicha oportunidad, la Sala Plena concluyó que la competencia era de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, porque “el FNA es una empresa industrial y comercial del Estado que, de conformidad con el artículo 17 de la Ley 432 de 1998[21], tiene como regla general de vinculación la de trabajadores oficiales a través del contrato laboral”[22]. Además, porque, al analizar las funciones que ejercía en ese caso la trabajadora[23], resultaba evidente que no se trataba de un cargo de dirección.

19. Regla de decisión. La jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es competente para conocer de las demandas en las que, en el marco de una relación laboral con una empresa de servicios temporales, se solicita el reconocimiento de derechos laborales –salariales y prestacionales– a la entidad usuaria, cuando quiera que (i) esta sea una entidad pública cuya regla general de vinculación sea la de trabajadores oficiales y (ii) dentro del trámite no pueda desvirtuarse prima facie tal parámetro de vinculación. Esto, en atención al numeral 1º del artículo 2 del CPTSS, en concordancia con el numeral 4 del artículo 105 del CPACA.

20. La jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda presentada por A.P.H. en contra del FNA y de las empresas Optimizar Servicios Temporales S.A. (en liquidación), Activos S.A.S. y S&A Servicios y Asesorías S.A.S., con el fin de obtener el reconocimiento de la relación laboral entre la demandante y el FNA, y el pago de las acreencias laborales e indemnizaciones que se adeudan, debe ser conocida por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

21. De las consideraciones analizadas se puede determinar que, primero, la demandante pretende que se reconozca que, pese a existir varios contratos de trabajo entre ella y las empresas de servicios temporales demandadas, realmente con estos se pretendía ocultar un contrato realidad entre ella y el FNA. Es decir, que lo que se busca es que se reconozca una vinculación laboral con esta última entidad. Segundo, el FNA es una empresa industrial y comercial del Estado que, de conformidad con el artículo 17 de la Ley 432 de 1998[24], tiene como regla general de vinculación la de trabajadores oficiales a través del contrato laboral. Además, la demandante, al parecer, se desempeñó en los cargos de comercial IV, asesor corporativo y profesional junior grado 2, razón por la cual, de manera preliminar, su vínculo no sería la de empleada pública, según la citada norma. De esta manera, la demanda no se enmarca en ninguno de los supuestos de hecho que activan la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa y, en consecuencia, debe aplicarse la regla general de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral regulada en el numeral 1º del artículo 2 del CPTSS, en concordancia con el numeral 4 del artículo 105 del CPACA.

22. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 2 Laboral del Circuito de P.. Sin embargo, ordenará remitirle el expediente CJU-3653 al Tribunal Superior de Pereira, S.L., para que resuelva el recurso de apelación interpuesto en contra del auto que declaró no contestada la demanda por parte del FNA y para que comunique la presente decisión.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,