Auto nº 1727/23 de Corte Constitucional, 2 de Agosto de 2023

1. El 11 de julio de 2019, los señores M.G.H., C.A.Á.T., L.A.R.C., F. de J.G.D., J.J.H., S.A.P., C.E.Z.S. y de L.F.C.O. (en adelante los demandantes)[1], mediante apoderado judicial, interpusieron demanda ordinaria laboral en contra del departamento de Antioquia -Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia-.

   A través de esta pretenden que se declare (i) que los demandantes han estado vinculados con el departamento de Antioquia - Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia en calidad de trabajadores oficiales; (ii) que los demandantes son beneficiarios del Acta 1722 de 14 de febrero de 1977, expedida por la junta departamental de rentas del departamento de Antioquia y por lo anterior, ordene el reconocimiento y pago de la prima de antigüedad y prima especial desde el momento en que cesó el pago o que el mismo se hizo exigible y de ahí en adelante; (iii) que se declare que los demandantes, en calidad de trabajadores oficiales, adquirieron el derecho al reconocimiento y pago del incentivo por antigüedad; (iv) ordenar el reconocimiento y pago del reajuste de todas las prestaciones legales, incluyendo cesantías e intereses a las cesantías, teniendo en cuenta como factor salarial la prima de antigüedad, prima especial y el incentivo por antigüedad; (v) ordenar el pago de la indemnización moratoria consagrada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 por haber depositado deficitariamente las cesantías; (vi) reajuste de los aportes realizados a las entidades de seguridad social, por todo el tiempo laborado, teniendo en cuenta la verdadera base salarial de los demandantes; y (vii) intereses de ley o la indexación de las sumas que así lo permitan[2].

2. En el libelo se menciona que el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 10 de febrero de 2012 negó las pretensiones de una demanda que en ejercicio de la acción de nulidad presentaron varios demandantes[3] contra algunos decretos expedidos por el gobernador del Departamento de Antioquia, en cuanto adscribieron la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia a la S.retaría de Hacienda de Antioquia, lo que generaba que sus trabajadores fueran considerados empleados públicos y no trabajadores oficiales.

   Asimismo, se informa que la S.ción Primera del Consejo de Estado al resolver el recurso de apelación promovido contra la mencionada decisión, en sentencia del 21 de junio de 2018 declaró la nulidad de los numerales 1.1 del artículo 42 del Decreto 2865 de 1996; del artículo 11 del Decreto 1394 de 2000; del artículo 14 del Decreto 1983 de 2000 y del artículo 6 del Decreto 2102 de 2001. Además, exhortó a la Gobernación de Antioquia para que dentro del término de dos años realizara “los trámites pertinentes ante la Asamblea Departamental del Departamento de Antioquia para que la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia adopte la organización y estructura jurídica que corresponde al desarrollo de las actividades industriales y comerciales que lleva a cabo, esto es, la producción, comercialización y venta de licores, alcoholes y productos afines, al amparo del monopolio rentístico de licores destilados”.

3. El proceso fue repartido al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Medellín[4], que, mediante Auto de 15 de julio de 2019, admitió la demanda. Luego, en Auto del 9 de abril de 2021, el juzgado en cumplimiento a lo previsto por el Acuerdo No. CSJANTA21-16 del 24 de febrero de 2021, dispuso la remisión del expediente al Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Medellín, creado mediante el Acuerdo PCSJA20-11650 del 28 de octubre de 2020, para que asuma su conocimiento[5].

4. El Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Medellín, mediante Auto de 4 de agosto de 2022, declaró su falta de competencia para conocer la demanda ordinaria laboral y ordenó la remisión del expediente a la oficina judicial para que sea repartido entre los juzgados administrativos del circuito de Medellín.

   Argumentó su decisión en lo dispuesto en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), y en el artículo 139 del Código General del Proceso aplicable por analogía en materia laboral. Destacó que el Consejo de Estado, S.ción Primera, en Sentencia del 27 de mayo de 2010[6] exhortó a la Gobernación de Antioquia para que dentro del término de dos (2) años realizara los trámites pertinentes ante la Asamblea Departamental del Departamento de Antioquia con la finalidad de que la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia adoptara la organización y estructura jurídica que correspondiera al desarrollo de las actividades industriales y comerciales que lleva a cabo y la Ordenanza N°19 del 19 de noviembre de 2020 creó la Empresa Industrial y Comercial del Estado - Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia. Advirtió que esa situación sobreviniente no desdibuja la calidad de servidores públicos que han ostentado los demandantes con la mencionada fábrica desde la fecha de su vinculación hasta la fecha de presentación de la demanda; lo que implica igualmente que las prestaciones económicas y derechos adquiridos en vigencia de esa calidad deben ser conocidos por el juez contencioso administrativo.[7]

5. Se efectuó un nuevo reparto y el asunto le correspondió al Juzgado Veintisiete Administrativo Oral del Circuito de Medellín[8], el cual, mediante Auto de 17 de noviembre de 2022, declaró la falta de jurisdicción para conocer el proceso y remitió el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera[9].

   Fundamentó su decisión en lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 105 del CPACA[10]. Destacó que, desde la Sentencia del 21 de junio de 2018[11] emitida por la S.ción Primera del Consejo de Estado, ya se conocía la naturaleza jurídica de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia, pues allí se indicó que la actividad industrial y comercial de dicha fábrica debe desarrollarse bajo el esquema de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, creadas por la Asamblea Departamental.

   Bajo este contexto y en atención a que dichos servidores públicos realizan una actividad industrial y comercial del Estado, el régimen jurídico aplicable es el contenido en los artículos 233 y 304 del Decreto 1222 de 1986, disposiciones que consideran que quienes prestan servicios en las Empresas Industriales y Comerciales y en las sociedades de economía mixta departamentales son trabajadores oficiales, dejando a los estatutos de dichas empresas la precisión de qué actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos.

   Por último, mencionó que la Corte Constitucional[12] dirimió un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 23 Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado 14 Administrativo del Circuito de Medellín en un asunto similar al que se discute y le asignó la competencia para seguir conociendo al primero de ellos.

   En esta decisión se señaló: “De esta manera, en atención a que los demandantes tienen la calidad de trabajadores oficiales de la FLA, debe darse aplicación al artículo 2 de la Ley 712 de 2001, por la cual se reformó el Código Procesal del Trabajo, que consagra en su primer numeral que la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de ‘[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”. Adicionalmente, el numeral 4 del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de “[l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.

6. El 28 de noviembre de 2022, el Juzgado Veintisiete Administrativo Oral del Circuito de Medellín, remitió el expediente a la Corte Constitucional, y finalmente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 6 de junio de 2023[13].

Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[14].

8. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[15] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[16] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[17] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

9. En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Medellín) y otra que hace parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Juzgado Veintisiete Administrativo Oral del Circuito de Medellín) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda ordinaria laboral, en contra del departamento de Antioquia - Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia -presupuesto objetivo- y; (iii) el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado Veintisiete Administrativo Oral del Circuito de Medellín, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 4 y 5 supra) -presupuesto normativo-.

10. Para estos efectos de resolver el conflicto, la Sala reiterará lo señalado en el Auto 330 de 2021[18] para ello realizará un recuento de las reglas de competencia para determinar qué asuntos corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y qué asuntos corresponden a la jurisdicción laboral. Posteriormente, la Sala abordará la jurisprudencia en materia de empleados públicos y trabajadores oficiales en el caso de empresas industriales y comerciales del Estado y abordará el asunto relacionado con la naturaleza jurídica de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia. Finalmente, se analizará el caso concreto para determinar cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso.

    Asuntos que corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y a la jurisdicción laboral[19]

11. Por un lado, el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social CPTSS, modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, consagra en su primer numeral que la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de “[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”.

12. Por otro lado, el artículo 104 del CPACA establece que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer, entre otros, los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado”. Adicionalmente, el numeral 4 del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de “[l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.

13. Bajo este contexto, por regla general, la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral conoce de los conflictos que se originen en virtud de una relación laboral y la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce los procesos relacionados con conflictos entre los servidores públicos y el Estado. No obstante, esa última jurisdicción no conoce de los conflictos de carácter laboral de trabajadores oficiales.

    Jurisprudencia constitucional en materia de empleados públicos y trabajadores oficiales en el caso de empresas industriales y comerciales del Estado

14. La Corte Constitucional, en la Sentencia C-484 de 1995, señaló que el constituyente “decidió clasificar directamente, aun cuando no de modo exhaustivo, a los servidores públicos o del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios, en tres categorías muy generales”, a saber: (i) los miembros de las corporaciones públicas, (ii) los empleados públicos y (iii) los trabajadores oficiales del Estado.

15. igualmente, en la mencionada providencia se señaló que “por regla general el servicio público y la función administrativa, que comportan ejercicio de autoridad deben ser satisfechos y atendidos por empleados públicos”. Sin embargo, respecto de la categoría de trabajadores oficiales se resaltó lo siguiente:

    “Ahora bien, la doctrina nacional y la jurisprudencia de las altas corporaciones de justicia, siguiendo las conocidas pautas del derecho administrativo, ha dicho que los actos de gestión y de atención de servicios públicos por entidades descentralizadas por servicios, que asumen la forma de empresas industriales y comerciales deben ser atendidos por personal vinculado por otra modalidad que se corresponda con la figura empresarial y económica de la gestión, y por ello es preciso vincular a los servidores públicos por contrato de trabajo y establecer un régimen jurídico específico de garantías prestacionales mínimas, que puede ser objeto de negociación y arreglo entre la entidad y el personal”.

16. Asimismo, esta Corte ha precisado que la excepción a la regla general de carrera administrativa cuando se trata de trabajadores oficiales no vulnera los artículos 13, 25 y 125 de la Constitución Política[20] y que ésta autoriza al legislador a determinar racional y proporcionalmente el régimen aplicable a cada una de las distintas clases de servidores[21].

17. Finalmente, esta Corporación en la Sentencia C-691 de 2007 analizó la naturaleza jurídica y los aspectos necesarios para delimitar la actividad de las empresas industriales y comerciales del Estado de la siguiente manera:

    “De conformidad con la jurisprudencia de esta corporación, las empresas industriales y comerciales del Estado (i) son entidades de naturaleza jurídica pública, aunque por su objeto algunos de sus actos se rigen por el derecho privado; (ii) debe aplicarse el régimen especial de derecho público –administrativo en los supuestos en que se involucren garantías institucionales de derecho público o reservas de administración pública, que son aquellos en los que no es posible aplicar el derecho privado como la realización de actividades de política pública o de actividades ejecutivas de policía o de fomento; (iii) debe aplicarse el régimen de derecho privado para las actividades que tienen que desarrollarse bajo éste régimen, como aquellas de gestión económica o de producción de bienes que se desarrollan en competencia con particulares; (iv) en las zonas de incertidumbre el legislador y aún el Gobierno podrían determinar el régimen jurídico aplicable sin enervar las finalidades propias definidas por la Constitución ni evadir requerimientos ni controles constitucionales; (v) para su evaluación debe tenerse en cuenta las características identificadoras de cada una de las empresas, pues no es la misma tratándose de empresas económicas industriales y comerciales de propiedad del Estado que actúan en competencia o en monopolio, o si se trata de entidades encargadas de la prestación de un servicio público, o de agencias y entidades titulares de funciones administrativas propiamente tales; (vi) sus empleados y trabajadores son trabajadores oficiales salvo en los cargos de dirección y confianza en los cuales se tiene la calidad de empleado público y son de libre nombramiento y remoción”. -Subraya fuera del original-.

    Providencia de la S.ción Primera del Consejo de Estado sobre la materia

18. En sentencia del 21 de junio de 2018[22], la S.ción Primera del Consejo de Estado resolvió un recurso de apelación dentro de la acción de nulidad presentada por varios demandantes contra algunos decretos expedidos por el Gobernador del Departamento de Antioquia, que adscribían a la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia a la S.retaría de Hacienda de Antioquia, lo que generaba que sus trabajadores fueran considerados empleados públicos y no trabajadores oficiales.

19. Particularmente, la S.ción estudió la legalidad de los artículos 2 y 4 del Decreto 625 de 1968 y del artículo 1 del Decreto 449 de 1973. Para adelantar el análisis, en la ponencia fueron citadas, entre otras normas, los artículos 233[23] y 304[24] del Decreto 1222 de 1986, por el cual se expidió el Código de Régimen Departamental.

20. Sobre la calidad de las personas que prestan sus servicios en la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia se señaló lo siguiente:

    “Por lo anterior, deben desaparecer del ordenamiento jurídico las disposiciones demandadas que prevén que la Fábrica de Licores de Antioquia es una dependencia de la S.retaría de Hacienda del departamento de Antioquia, esto es, los numerales 1.1 del artículo 42 del Decreto 2865 de 1996, del artículo 11 del Decreto 1394 de 2000, del artículo 14 del Decreto 1983 de 2000 y del artículo 6° del Decreto 2102 de 2001, por contravenir los artículos 60 (numeral 6°) y 252 del Decreto 1222 de 1986 y el artículo 300 de la Carta Política, en la medida en que la actividad industrial y comercial de la Fábrica de Licores de Antioquia debe desarrollarse bajo el esquema de las empresas industriales y comerciales del Estado creadas por la asamblea departamental.

    Ahora bien, siguiendo la anterior argumentación, debe ponerse de presente que la desnaturalización del régimen propio del desarrollo de actividades industriales y comerciales por parte del Departamento de Antioquia tuvo como efecto la mutación del régimen de los servidores públicos que laboran en la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia. (…)

    Sin embargo, en atención a que dichos servidores públicos realizan una actividad industrial y comercial del Estado, el régimen jurídico aplicable es el contenido en los artículos 233 y 304 del Decreto 1222 de 1986, disposiciones que consideran que quienes prestan servicios en las empresas industriales y comerciales y en las sociedades de economía mixta departamentales son trabajadores oficiales, dejando a los estatutos de dichas empresas la precisión de qué actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos, por lo que los numerales 1.1 del artículo 42 del Decreto 2865 de 1996, del artículo 11 del Decreto 1394 de 2000, del artículo 14 del Decreto 1983 de 2000 y del artículo 6° del Decreto 2102 de 2001, son igualmente violatorios de los artículos 233 y 304 del Decreto 1222 de 1986”.

21. Bajo estas consideraciones, la S.ción Primera del Consejo de Estado declaró la nulidad de las normas demandadas. Además, exhortó a la Gobernación de Antioquia para que dentro del término de dos años realizara los trámites pertinentes ante la Asamblea Departamental del Departamento de Antioquia para que la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia adopte la organización y estructura jurídica que corresponde al desarrollo de las actividades industriales y comerciales que lleva a cabo.

    Naturaleza actual de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia

22. En virtud de la decisión referida, mediante Ordenanza Nro. 19 del 19 de noviembre de 2020, la Asamblea Departamental de Antioquia creó la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia “como una Empresa Industrial y Comercial del Estado, del sector descentralizado del orden departamental”[25].

23. Dentro del capítulo V denominado “De los servidores” se encuentra el artículo 16 que dispone lo siguiente:

    “Artículo 16. Clasificación. Los servidores de la ‘FÁBRICA DE LICORES Y ALCOHOLES DE ANTIOQUIA’, tendrán la calidad de trabajadores oficiales, no obstante, serán empleados públicos aquellos que desempeñen cargos de dirección o confianza, según los Estatutos.

    P.. El trabajador oficial se vincula mediante un contrato de trabajo, el cual regulará su relación laboral con la Empresa”.

24. Finalmente, por medio del Acuerdo Nro. 006 del 21 de diciembre de 2020, la junta directiva de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia determinó la planta global de cargos y estructura de salarios. En el anexo se estableció que los cargos de operario y conductor se encuentran dentro de la planta de trabajadores oficiales.

25. La Sala considera que el caso bajo estudio debe ser resuelto por la jurisdicción ordinaria laboral, por las razones que se exponen a continuación.

26. Por un lado, mediante Ordenanza Nro. 19 del 19 de noviembre de 2020, la Asamblea Departamental de Antioquia creó la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia “como una Empresa Industrial y Comercial del Estado, del sector descentralizado del orden departamental”[26]. En específico, el artículo 16 dispuso que los servidores “tendrán la calidad de trabajadores oficiales, no obstante, serán empleados públicos aquellos que desempeñen cargos de dirección o confianza, según los Estatutos” y en el parágrafo señaló que “el trabajador oficial se vincula mediante un contrato de trabajo, el cual regulará su relación laboral con la Empresa”.

27. Por otro, por medio del Acuerdo Nro. 006 del 21 de diciembre de 2020, la junta directiva de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia determinó la planta global de cargos y estructura de salarios. En el anexo se estableció que los cargos de operario y conductor se encuentran dentro de la planta de trabajadores oficiales.

28. En el presente caso, se tiene que los demandantes se desempeñaban en las siguientes labores: M.G.H.: operario; C.A.Á.T.: técnico operativo; L.A.R.C.: auxiliar administrativa; F. de J.G.D.: operario; J.J.H.: operario; S.A.P.: operario; C.E.Z.S.: operario y L.F.C.O.: operario.

29. Bajo este contexto, conforme a la citada decisión judicial y el régimen departamental vigente, en la medida en que los demandantes, en principio, no desempeñan un cargo de dirección o confianza, la Sala concluye preliminarmente que se trata de unos trabajadores oficiales de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia. Esto porque del análisis inicial de los elementos obrantes en el expediente no se deriva que los accionantes desarrollaran labores propias de un cargo de dirección, confianza o manejo, sino que se trataba de funciones administrativas y asistenciales. En ese orden de ideas, en principio los demandantes ostentaron la calidad de trabajadores oficiales de acuerdo con los artículos 233 y 304 del Decreto 1222 de 1986 que establecen que “[q]uienes presten sus servicios en las empresas industriales y comerciales y en las sociedades de economía mixta son trabajadores oficiales. No obstante, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos”.

30. Así las cosas, en atención a que los demandantes, en principio, tienen la calidad de trabajadores oficiales de la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia, debe darse aplicación al artículo 2 de la Ley 712 de 2001, por la cual se reformó el CPTSS, que consagra en su primer numeral que la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de “[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”. Adicionalmente, el numeral 4 del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de “[l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.

31. En consecuencia, la Sala Plena declarará que corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral continuar con el trámite del proceso laboral promovido por los señores M.G.H., C.A.Á.T., L.A.R.C., F. de J.G.D., J.J.H., S.A.P., C.E.Z.S. y de L.F.C.O. contra el departamento de Antioquia -Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia. De esta manera, remitirá el expediente CJU-3293 al Juzgado Veinticuatro Laboral del Circuito de Medellín, para que continúe con el trámite del proceso.

32. R. de decisión. “De acuerdo con el artículo 2 del CPTSS y el numeral 4 del artículo 105 del CPACA la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social es la competente para conocer los procesos, a través de los cuales se reclama el pago de acreencias laborales, iniciados por los trabajadores oficiales de una Empresa Industrial y Comercial del Estado”[27].

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,