Auto nº 2026/23 de Corte Constitucional, 29 de Agosto de 2023
| Fecha | 29 Agosto 2023 |
| Número de sentencia | 2026/23 |
| Número de expediente | CJU-3580 |
| Materia | Derecho Constitucional |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2026 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-3580
Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bucaramanga
Magistrado Sustanciador:
Juan Carlos Cortés González
Bogotá, D. C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en artículo 241.11 de la Carta Política, profiere el presente auto, con fundamento en las siguientes
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Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 30 de noviembre de 2017, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, Y.A.C. formuló demanda con el objeto de que se anule el acto mediante el cual, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) negó, vía silencio administrativo, la petición que presentó el 4 de octubre de 2016, orientada a que se reconociera que trabajó para dicha entidad como madre comunitaria, desde 1992 hasta 2002[1]. A título de restablecimiento, solicitó que se declare la existencia de dicha relación laboral y se disponga el pago de las prestaciones, aportes, indemnizaciones y compensaciones derivadas de la misma.
La interesada no precisó si pretende ser reconocida como trabajadora oficial o empleada pública de dicha entidad. Se limitó a esbozar, en abstracto, que ejerció sus labores, cumpliendo un horario y recibiendo una remuneración, bajo la orientación, dependencia y subordinación del ICBF de manera ininterrumpida y sin solución de continuidad[2]. Adicionalmente, en los fundamentos jurídicos de la demanda, hizo referencia, tanto a las normas del Código Sustantivo del Trabajo, como a los artículos 122 y 125 de la Constitución, los cuales, regulan la situación de las dos categorías de servidores mencionados (empleados públicos y trabajadores oficiales). Así mismo, sostuvo que comoquiera que la labor de las madres comunitarias, además del cuidado de los niños ellas brindan educación y formación a los menores [ ] su labor se equipara a la ejercida por la de un docente [ ] sometido a los reglamentos propios del servicio de educación [sic][3].
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Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La demanda fue repartida al Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de B.. Surtido el trámite de rigor[4], el 30 de septiembre de 2019, dicho estrado profirió fallo desfavorable a la demandante, quien lo apeló. Inicialmente, el Tribunal Administrativo Oral de Santander dio tramité al recurso[5]; no obstante, mediante auto del 10 de octubre de 2022[6], declaró la falta de competencia para conocer el asunto, invalidó lo actuado y remitió el expediente a los juzgados laborales orales del circuito judicial de Bucaramanga.
En criterio del Tribunal, la demandante busca que se reconozca la existencia de un contrato laboral y el pago de las prestaciones derivadas del mismo, por lo que, de conformidad con el Decreto 289 de 2014 (reglamentario de la Ley 1607 de 2012)[7], los artículos 104.4, 155.2 del CPACA y 2.1 de la Ley 712 de 2001, y la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[8], la discusión no corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino a la ordinaria en su especialidad laboral, debido a que la labor prestada por las Madres Comunitarias, no es la de los empleados públicos, vinculados a través de una relación legal y reglamentaria, sino la de trabajadores regidos por el Código Sustantivo del Trabajo[9].
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Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. El asunto fue repartido al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bucaramanga, el cual, en decisión del 23 de enero de 2023, promovió conflicto negativo de competencia y ordenó el envío del expediente a esta Corporación. A su juicio, como la demandante pretende el reconocimiento de una relación con el ICBF y la regla de vinculación de los trabajadores de esa entidad es de naturaleza legal y reglamentaria, la controversia debe dirimirse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con los artículos 104.4 del CPACA, 2.1 del CPTSS y 125 de la Constitución, así como la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral[10] y del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga, Sala Laboral[11].
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El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. El presente asunto satisface las reglas del Auto 155 de 2019[12] proferido por la Corte Constitucional para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Primero, acredita el cumplimiento del presupuesto subjetivo, debido a que concurre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y otra de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y seguridad social, que niegan ser competentes para resolver la causa judicial que suscitó la disputa. Segundo, demuestra el cumplimiento del presupuesto objetivo, en tanto la discusión versa sobre la demanda instaurada, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por la señora Y.A.C. contra el ICBF. Tercero, satisface el presupuesto normativo, porque ambas autoridades plantean argumentos jurídicos dirigidos a sustentar su falta de competencia. De un lado, el juez de lo contencioso administrativo expone que este litigio debe ser conocido por los jueces ordinarios laborales, dado que la función desempeñada por las madres comunitarias no corresponde a las propias de los empleados públicos, sino a la de trabajadores oficiales regidos por un contrato de trabajo, según el Decreto 289 de 2014 (reglamentario de la Ley 1607 de 2012), los artículos 104.4 y 155.2 del CPACA, y 2.1 del CPTSS y la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Por su parte, el juez laboral declina su competencia, aduciendo que lo pretendido es la declaratoria de una relación legal y reglamentaria entre la demandante y el Estado, luego el proceso corresponde al juez administrativo, al tenor de los artículos 104.4 del CPACA, 2.1 del CPTSS y 125 de la Constitución, así como de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, y del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bucaramanga.
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El 7 de febrero del 2023, se recibió el expediente en esta Corporación[13]. En sesión del 5 de julio de 2023, se repartió al magistrado sustanciador y se remitió al despacho el 7 del mismo mes y año[14].
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La regla de los autos 054[15] y 061 de 2022[16] y su extensión. Mediante estas providencias, la Corte resolvió conflictos de competencia suscitados entre las jurisdicciones de lo contencioso administrativo y ordinaria laboral, con ocasión de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se solicitaba: (i) la declaratoria de un vínculo laboral entre madres comunitarias y el ICBF y, en consecuencia, (ii) el pago de los emolumentos correspondientes al periodo laborado. En ambos casos, las demandantes alegaron que desarrollaron funciones equiparables a las de los empleados públicos, por ende, sus prestaciones debían reconocerse conforme a la escala salarial de dichos funcionarios.
Se estableció que el debate sobre la modalidad de vinculación de las madres comunitarias no es un asunto que le corresponda determinar a la Corte, como juez del conflicto, dadas las intensas discusiones que se han generado por las constantes variaciones legales sobre dicha materia[17]. Por consiguiente, a efectos de determinar el juez competente, su labor se limita a realizar un estudio que tenga en cuenta el medio de control elegido y las pretensiones de la demanda. En virtud de lo anterior, la Sala Plena expuso que, como las interesadas acudieron a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para discutir el reconocimiento de una relación laboral con el Estado, la competencia para resolver dichos procesos es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, al tenor del artículo 104 del CPACA. A partir de ello, la Corte fijó la siguiente regla de decisión:[l]a competencia judicial para conocer de las demandas que pretendan que se declare la existencia de una relación laboral en la calidad de empleado público y se dicten medidas de restablecimiento dirigidas a garantizar derechos laborales de ese tipo de vinculación, le corresponde a los jueces administrativos.
Ahora bien, de cara a la solución del presente asunto, es preciso resaltar que, como lo anotó la Sala Plena en los autos mencionados, dada la falta de certeza sobre la naturaleza de la vinculación de las madres comunitarias, no es posible entrar a realizar algún análisis al respecto, más allá de lo manifestado en la demanda. Así pues, si la persona interesada no aduce específicamente la calidad de trabajador oficial o la de empleado público, y finalmente no se decanta por la manera en que busca que se declare su vínculo con el Estado y, aunado a ello, no se evidencian parámetros definidos sobre el régimen que le es aplicable (como sucede con las madres comunitarias), no queda alternativa diferente que aplicar la cláusula general de competencia contenida en el artículo 104 del CPACA, en virtud de la cual, los jueces de lo contencioso administrativo son los únicos competentes, no solo para invalidar actos administrativos, sino para dirimir toda controversia en la que resulten involucradas entidades públicas.
Por ende, la regla contenida en los autos 054 y 061 de 2022 se extenderá a supuestos fácticos similares, siempre que lo pretendido en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tenga como propósito la declaratoria de nulidad de un acto administrativo y el consecuente reconocimiento de la existencia de una vinculación laboral con el Estado, y no exista certeza sobre si la pretensión se basa en la categoría de empleado público o de trabajador oficial.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. El Tribunal Administrativo de Santander es el competente para conocer el presente asunto, conforme a la regla de decisión contenida en los autos 054 y 061 de 2022, y que en esta oportunidad, la Sala aplica extensivamente por ser antecedentes relevantes.
Obsérvese que Y.A.C. persigue la invalidación del acto administrativo, mediante el cual, se negó el reconocimiento de la relación laboral que, en su criterio, sostuvo con el ICBF, en calidad de madre comunitaria. En consecuencia, solicita que se declare la existencia de tal vínculo y se paguen las prestaciones y demás emolumentos derivados del mismo[18]. Como se advirtió, la interesada no precisó si busca ser reconocida como trabajadora oficial o empleada pública de dicha entidad. En contraste, efectuó diversas consideraciones sobre ambas modalidades de vinculación e, incluso, se refirió al régimen especial de los docentes. Ello refleja el escenario de incertidumbre que esta Corporación ya advirtió en los autos mencionados, en torno a la naturaleza de la relación de las madres comunitarias con el Estado, lo que descarta dicho elemento, como factor para determinar la competencia.
Por tanto, según se explicó, ha de aplicarse la regla general prevista en el artículo 104 del CPACA, en virtud de la cual, el juez contencioso administrativo es el competente para resolver las controversias en las que resulten involucradas entidades públicas -como el ICBF-, para anular los actos administrativos que estas emitan, ante la imposibilidad de predefinir o determinar en esta instancia la modalidad de vinculación que pretende la actora.
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Regla de decisión: De conformidad con el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer las demandas que tengan como propósito la declaratoria de nulidad de un acto administrativo y el consecuente reconocimiento de la existencia de una vinculación con el Estado, cuando no exista certeza sobre si la pretensión se basa en la categoría de empleado público o de trabajador oficial.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO. DIRIMIR el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones, en consecuencia, DECLARAR que corresponde al Tribunal Administrativo de Santander conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentado por la señora Y.A.C. contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-3580 al Tribunal Administrativo de Santander, para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de B. y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con permiso
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Ausente con permiso
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, CJU-3580. Archivo denominado 01. 2017-147-01.pdf, folio 23. Afirma la demandante que fue un lapso aproximado de 10 años.
[2] Ibidem.
[3] Ibidem.
[4] El Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de B., a través del auto del 26 de enero de 2018, inadmitió la demanda y solicitó su subsanación, allegándose memorial el día 13 de febrero de 2018 por parte de la demandante, que llevó a que se admitiera la demanda en auto del 2 de marzo de 2018. En consecuencia, se corrió traslado al ICBF para su contestación, la cual se remitió el 7 de septiembre de 2018 y, de esta forma, se dio tramite a la audiencia inicial y de pruebas, además de recibirse alegatos de conclusión por el ICBF el 23 de julio de 2019.
[5] El Tribunal Administrativo Oral de Santander, emitió auto que corría traslado para alegatos el 24 de mayo de 2021, los cuales fueron enviados tanto por la parte actora como por el ICBF bajo termino. Sin embargo, antes de emitirse la sentencia de segunda instancia, el despacho advirtió su falta de competencia.
[6] Expediente digital, CJU-3432. Archivo denominado 03 AUTO .pdf
[7] Expediente digital, CJU-3580. Archivo denominado 003AutoDeclaraFaltaJurisdiccion20221028.pdf, folio 2. La norma estableció un parámetro de regulación de las relaciones laborales de las Madres Comunitarias y desligó su naturaleza de la función pública o administrativa, en razón al no cumplimiento de los requisitos constitucionales para tener la condición de servidor público.
[8] Providencia del 27 de septiembre de 2017, radicación interna No. 14460-33, la Sala dirimió el conflicto negativo de jurisdicciones presentado entre la jurisdicción ordinaria laboral y la jurisdicción contencioso administrativa, por la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora K.E.M.J. contra el ICBF, el cual contiene hechos y pretensiones similares al del asunto de la referencia, estableciendo que la competente para conocer era la jurisdicción ordinaria laboral.
[9] Expediente digital, CJU-3580. Archivo denominado 003AutoDeclaraFaltaJurisdiccion20221028.pdf, folio 3.
[10] Sentencia SL210 del 14 de febrero de 2018, proceso No. 49048, M.P E.F.V.: ( ) por regla general, quienes prestan servicios a establecimientos públicos, son empleados públicos y sólo por excepción son trabajadores oficiales, y dicha distinción sólo puede ser determinada por la Ley, y no por la voluntad de las partes, ni por la forma de vinculación y menos por el tratamiento que se le haya dado al trabajador. Y, Sentencia SL18469 del 8 de noviembre de 2017, radicado No. 53429, M.P M.E.B.Q..
[11] Providencia del 9 de abril de 2021. M.L.G.R..
[12] M.P L.G.G.P..
[13] Expediente digital, CJU-3580. Archivo denominado 01CJU-3580 Caratula.pdf
[14] Expediente digital, CJU-3580. Archivo denominado 03CJU-3580 Constancia de Reparto.pdf
[15] M.P A.J.L.O..
[16] M.P A.J.L.O.. En el mismo sentido pueden consultarse los Autos 389 y 869 de 2022; así como el Auto 288 de 2023.
[17] Cfr. Autos 054 y 061 de 2022. «Por mencionar algunas, puede verse que según el artículo 4 del Decreto 1340 de 1995 [l]a vinculación de las madres comunitarias, [ ] que participen en el programa de Hogares de Bienestar, mediante su trabajo solidario, constituye contribución voluntaria, [ ]; por consiguiente, dicha vinculación no implica relación laboral [ ]. (negrillas fuera de texto). A su vez, el artículo 36 de la Ley 1607 de 2012 señala que: [d]urante el transcurso del año 2013, se otorgará a las Madres Comunitarias y Sustitutas una beca equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente. [ ] sin que lo anterior implique otorgarles la calidad de funcionarias públicas (negrillas fuera de texto). Además, en los artículos 2.2.1.6.5.2 y 2.2.1.6.5.3 del Decreto 1072 de 2015 se fija que [l]as Madres Comunitarias serán vinculadas laboralmente mediante contrato de trabajo suscrito con las entidades administradoras del Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar [ ] y [ ] no tendrán la calidad de servidoras publicas. Sus servicios se prestarán a las entidades administradoras del Programa de Hogares Comunitarios, las cuales tienen la condición de único empleador, sin que se pueda predicar solidaridad patronal con el ICBF (negrilla fuera de texto)».
[18] Expediente digital, CJU-3580. Archivo denominado 01. 2017-147-01.pdf, folio 22. PRIMERA: SE DECLARE la existencia de una verdadera relación laboral entre la convocante y convocada durante el periodo comprendido entre 1992 y 2002, respectivamente, en calidad de madre comunitaria.
