Auto nº 1866/23 de Corte Constitucional, 15 de Agosto de 2023
| Fecha | 15 Agosto 2023 |
| Número de sentencia | 1866/23 |
| Número de expediente | CJU-3521 |
| Materia | Derecho Constitucional |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1866 DE 2023
Referencia: expediente CJU-3521.
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Treinta y Tres Laboral del Circuito de Bogotá y la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Magistrada ponente:
N.Á.C..
Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO.
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La Nueva Empresa Promotora de Salud S.A Nueva EPS (en adelante Nueva EPS) presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo emitido por la Superintendencia Nacional de Salud. Solicitó la nulidad de la Resolución 001433 del 16 de mayo de 2017 proferida por la Superintendencia Nacional de Salud en la que le ordenó a la demandante la restitución de recursos al Fondo de Solidaridad y Garantía (en adelante FOSYGA) por la supuesta apropiación o reconocimiento sin justa causa de recobros por concepto de la causal Régimen Especial y de Excepción, auditorias BDEX. También pretendió la nulidad de la Resolución 000516 del 14 de febrero de 2019 proferida por la misma entidad que confirmó la orden de reintegro de recursos a cargo de la Nueva EPS[1].
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La Nueva EPS también solicitó, a título de restablecimiento del derecho, que se declare que no está obligada a efectuar la restitución de dineros y que si lo estuviera solo sería por el menor valor probado en el proceso judicial. Además, pretendió que en caso de haber efectuado el pago de la restitución de dineros para el momento en que se dicte sentencia, se imparta la orden de devolución de los dineros en su favor, indexados y con sus respectivos intereses corrientes causados desde la fecha del reintegro hasta la fecha en que se produzca su devolución. Finalmente, pretendió la condena en costas a la demandada y que se ordene que la sentencia que ponga fin al proceso sea cumplida de conformidad con los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA)[2].
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La demandante solicitó vincular a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante ADRES) como tercera interesada por ser la llamada a cumplir con el restablecimiento del derecho solicitado[3]. A su vez, precisó que en su criterio la competente para conocer del caso es la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en particular el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en primera instancia. Al respecto consideró que la autoridad que expidió los actos administrativos demandados fue la Superintendencia Nacional de Salud y citó el artículo 152 del CPACA[4].
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El 24 de febrero de 2020, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda[5]. Sin embargo, el 5 de marzo del mismo año dejó sin efecto el auto admisorio y declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto[6]. La autoridad judicial consideró que la controversia versa sobre asuntos de seguridad social en salud toda vez que la orden de reintegro de los recursos al FOSYGA, hoy ADRES, por la posible afiliación múltiple de personas en los regímenes de excepción y especial es una controversia relacionada con la prestación de los servicios de salud entre afiliados y una entidad prestadora de servicios de salud. Empleó como fundamento normativo el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 que modificó el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS) para indicar que la competente para conocer del caso es la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[7].
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Seguidamente, citó la sentencia del 21 de noviembre de 2018 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en la que se referenció el mismo artículo de la Ley 1564 de 2012 para encontrar la competencia de la jurisdicción ordinaria tratándose de asuntos de seguridad social en salud. Además, esa decisión citó un fragmento de una sentencia de la Corte Constitucional en la que estudió la exequibilidad del artículo 2.4 de la Ley 721 de 2001, para reiterar que la especialidad laboral y de la seguridad social de la jurisdicción ordinaria es la competente para conocer los conflictos relacionados con el sistema de seguridad social en salud entre los afiliados, beneficiarios, usuarios, empleadores y las entidades administradoras o prestadoras[8].
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Para fortalecer el fundamento normativo de su argumento citó dos precedentes de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del 14 de noviembre de 2019 y del 11 de agosto de 2014 en los que se estableció que la jurisdicción competente para conocer las demandas que pretendan el pago de facturas o de cuentas de cobro entre entidades del sistema de seguridad social en salud por recobro de servicios, insumos o medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud es la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social[9]. En consecuencia, ordenó la remisión del expediente a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[10].
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El 14 de diciembre de 2022, el Juzgado Treinta y Tres Laboral del Circuito de Bogotá propuso el conflicto negativo de jurisdicción respecto de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[11]. El juez laboral indicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del caso toda vez que el objeto del litigio versaba sobre la legalidad de los actos administrativos demandados y no sobre la prestación de servicios de seguridad social[12].
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Seguidamente citó el auto 389 del 2021 de la Corte Constitucional para indicar que primero ocurre la prestación del servicio de salud a lo que le sigue el proceso de cobro o recobro. Así, advirtió que en ese último proceso no se debaten asuntos relativos a la prestación del servicio, sino que se cuestiona la responsabilidad de la financiación del servicio, insumo o tecnología prestada[13].
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Además, citó los artículos 2 del CPTSS y el artículo 4 del CPACA para concluir que el proceso desborda las competencias de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Agregó que la entidad demandada, pese a hacer parte del sistema de seguridad social en salud, no es prestadora de servicios de salud por lo que reiteró la tesis según la cual no se trata de un caso que se derive de la prestación de servicio de salud, sino que el debate se centra en los actos administrativos. Por ende, concluyó que no opera la aplicación del artículo 2 del CPTSS[14].
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A su vez, citó la decisión de radicado APL 2642-2017 de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia para resaltar que los conflictos relacionados con el sistema general de seguridad social en salud no necesariamente son de conocimiento de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y que ese es un sistema que comporta diferentes relaciones jurídicas con diferentes consecuencias por lo que asumir la competencia absoluta de la jurisdicción ordinaria para conocer esos asuntos es una visión restrictiva del sistema[15].
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A su turno, retomó la cita del auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional. Al respecto señaló que esa decisión, entre otras, (i) ratificó la postura de la Corte Suprema de Justicia respecto de la existencia de múltiples relaciones jurídicas en el sistema de salud, (ii) indicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer los litigios que persiguen el recobro ante la ADRES, pues esas decisiones son actos administrativos a ser controvertidos frente al contencioso en aplicación del artículo 104 del CPACA, que (iii) esa jurisdicción también es competente para conocer los litigios respecto de recobros anteriores a la Ley 1608 de 2013 respecto de los cuales no haya operado la caducidad y que (iv) la competencia de los jueces laborales en la materia se restringe a los casos en los que el recobro dependa directamente de la prestación del servicio conforme con lo previsto en el literal f del artículo 41 de la Ley 122 de 2007[16].
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Concluyó que por ser un litigio que no se deriva de la prestación del servicio de salud entre afiliados, beneficiarios, entidades administradoras y prestadoras, sino que se discute un acto administrativo y la situación consecuente de ese acto, la competencia para resolverlo es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[17]. En consecuencia, provocó el conflicto negativo de jurisdicción respecto de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[18] y el 30 de enero de 2023 remitió el proceso a la Corte Constitucional[19].
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El 5 de julio de 2023 el asunto fue asignado a la magistrada ponente[20] y, el 7 de julio del mismo año, la Secretaría General de la Corte remitió el expediente al despacho[21].
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[22].
Presupuestos para la configuración de los conflictos entre jurisdicciones
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Este Tribunal ha establecido que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[23].
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La Sala Plena de esta corporación ha precisado que deben concurrir tres elementos para que se configure un conflicto entre jurisdicciones[24]. Primero, el presupuesto subjetivo, que requiere que la controversia sea suscitada entre, al menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que rechacen o reclamen la competencia para conocer el asunto. Segundo, el presupuesto objetivo, que se refiere a que debe existir una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. Tercero, el presupuesto normativo, de conformidad con el cual es requisito que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
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En el presente caso se reúnen los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. En primer lugar, la controversia se presentó entre dos autoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones y rechazaron su competencia para conocer el asunto. Por un lado, el Juzgado Treinta y Tres Laboral del Circuito de Bogotá, que hace parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, y, por otro lado, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en representación de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Con ello, se acredita el cumplimiento del presupuesto subjetivo.
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En segundo lugar, la controversia que enfrenta a ambas autoridades judiciales está relacionada con el conocimiento de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la Nueva EPS contra la Superintendencia Nacional de Salud. Así, se encuentra acreditado el presupuesto objetivo.
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Finalmente, las autoridades judiciales en conflicto expusieron las razones constitucionales o legales por las que consideran que carecen de jurisdicción para asumir el conocimiento del asunto. La Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sostuvo que la competente para conocer del caso es la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral de acuerdo con lo previsto en los artículos 622 de la Ley 1564 de 2012 que modificó el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS, así como a partir de los argumentos esbozados por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en múltiples decisiones.
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Por su parte, el Juzgado Treinta y tres Laboral del Circuito de Bogotá empleó como fundamento normativo el artículo 2 del CPTSS y el artículo 104 del CPACA, la decisión de radicado APL 2642-2017 de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia y el auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional. En atención a ello, se cumple el presupuesto normativo.
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Verificada la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, la Sala Plena pasará a dirimir la controversia suscitada entre el Juzgado Treinta y tres Laboral del Circuito de Bogotá y la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA, hoy ADRES. Reiteración del Auto 1165 de 2021[25]
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La Sala Plena concluyó en el auto 1165 de 2021 que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los procesos en los que se pretenda la nulidad de los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud mediante los cuales se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante SGSSS). La Corte señaló que el procedimiento que debe adelantar la Superintendencia Nacional de Salud para ordenar el reintegro de esos dineros se rige por lo previsto en el CPACA. Por ende, las decisiones proferidas por dicha entidad son susceptibles de recursos y su legalidad puede ser cuestionada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, se indicó que la competencia de esa jurisdicción para resolver este tipo de asuntos tiene como fundamento los artículos 104, 138 y 155 del CPACA.
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Por ende, de conformidad con el auto 1165 de 2021, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud que ordenaron a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA, hoy ADRES, por supuestos pagos injustificados del flujo de recursos del SGSSS.
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En el presente caso la Nueva EPS presentó solicitud de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos emitidos la Superintendencia Nacional de Salud, vinculando a la ADRES, en particular, pretendió la nulidad de dos resoluciones en las que se le ordenó reintegrar recursos al FOSYGA, hoy ADRES. Por ende, de conformidad con las consideraciones expuestas y, en aplicación de la regla contenida en el auto 1165 de 2021, la Sala Plena dirime el presente conflicto en el sentido de determinar que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, representada por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, asumir el conocimiento de la solicitud de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de estudio.
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Esto, pues, como se indicó previamente, en el auto 1165 de 2021 la Corte determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer aquellos procesos mediante los cuales se pretenda la nulidad de los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud. Específicamente, aquellos mediante los cuales se ordenó a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA, hoy ADRES, por supuestos pagos injustificados del flujo de recursos del SGSSS.
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En consecuencia, se ordenará remitir el expediente CJU-3521 a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que proceda con lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Treinta y Tres Laboral del Circuito de Bogotá, a los sujetos procesales y a los demás interesados en el trámite.
Regla de decisión. Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud[26].
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta y Tres Laboral del Circuito de Bogotá y la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de DECLARAR que le corresponde a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca conocer la solicitud de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la Nueva Empresa Promotora de Salud S.A Nueva EPS contra la Superintendencia Nacional de Salud.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-3521 a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Treinta y tres Laboral del Circuito de Bogotá, a los sujetos procesales y a los demás interesados en el trámite.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente Digital. Documento 03ExpedienteRemitido.pdf Folio 3.
[2] I.. Folios 3 y 4.
[3] I.. Folios 2 y 3.
[4] I.. Folio 81.
[5] I.. Folios 114-116.
[6] I.. Folios 128-138.
[7] I.. Folios 128 y 129.
[8] I.. Folios 129 -131.
[9] I.. Folios 131-135.
[10]I.. Folios 137 y 138.
[11] Expediente Digital. Documento 01CJU-3521 Caratula.pdf.
[12] Expediente Digital. Documento 05AutoProvocaConflicto.pdf Folios 1 y 2.
[13] I.. Folio 2.
[14] I.. Folio 3.
[15] I.. Folios 3 y 4.
[16] I.. Folios 4 y 5.
[17] I.em.
[18]I.. Folio 5.
[19] Expediente Digital. Documento 06ConstanciaEnvioCorte.pdf.
[20] Expediente Digital. Documento 03CJU-3521 Constancia de Reparto.pdf.
[21] I.em.
[22] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[23] Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019, 041 de 2021.
[24] Auto 155 de 2019.
[25] Consideraciones retomadas del Auto 376 de 2023.
[26] Auto 1165 de 2021, reiterado en el auto 376 de 2023.
