Auto nº 2020/23 de Corte Constitucional, 29 de Agosto de 2023

1. El 14 de Julio de 2020, el señor O.H.S., actuando a través de apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Guadalajara de Buga y su concejo municipal[1], con el propósito de que se declare la nulidad del (i) oficio expedido el 10 de enero de 2020[2], mediante el cual el citado ente territorial se negó a realizar el pago de “los derechos laborales que le fueron reconocidos al señor O.H.S., en la sentencia No. 010 del 1° de febrero de 2002 proferida por el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Buga; y (ii) del oficio expedido el 3 de febrero de 2020 por concejo municipal[3], por el cual no se accedió a la solicitud de “requerir al señor alcalde del municipio de (…) Buga para que le diera cumplimiento a lo ordenado”. Ambos oficios fueron proferidos en respuesta a derechos de petición presentados por el accionante.

2. El accionante solicitó igualmente que se declare que el municipio demandado, “en calidad de subrogatario de la sociedad EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE GUADALAJARA DE BUGA S.A. E.S.P. EN LIQUIDACIÓN”, debe cumplir las obligaciones emanadas de la sentencia reseñada y, en consecuencia, (i) le compete pagar la suma de $ 947.219.706 M/CTE., por concepto de derechos laborales reconocidos judicialmente; (ii) la pensión de jubilación a la que considera tener derecho, de conformidad con lo pactado en las convenciones colectivas de las cuales era beneficiario; y (iii) proceder a realizar los aportes debidos “al fondo de pensiones COLPENSIONES S.A., (…) desde el día 19 de abril del año 2000”.

3. Para fundamentar su solicitud, el demandante afirmó que trabajó en el cargo de “servicios generales” para la “Empresa de Servicios Públicos de Guadalajara de Buga S.A. E.S.P. - EMBUGA”, hoy liquidada[4], hasta el 19 de abril del 2000, fecha en la cual la empresa “terminó sin justa causa el contrato de trabajo al señor O.H.S., quien estaba amparado por fuero sindical”.

4. El actor expuso que, ante dicha situación, promovió con otros accionantes un “proceso especial de fuero sindical en acción de reintegro acumulado” contra la EMBUGA[5], trámite en el cual el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Buga profirió sentencia el 1° de febrero de 2002. En esa providencia, la autoridad judicial resolvió condenar a la empresa al reintegro de los trabajadores que gozaban de fuero sindical al momento de la terminación del contrato, en razón a que no se tramitó el permiso requerido para el despido. Con base en ello, ordenó el pago de los salarios dejados de percibir por los demandantes, “a partir del 19 de abril de 2000 y hasta la fecha en que sean efectivamente reintegrados”, decisión que, a su vez, fue confirmada en segunda instancia por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga.

5. El accionante relató que ha promovido diferentes procesos administrativos y judiciales contra el municipio de Buga, con el fin de materializar la decisión judicial, pues considera que dicha entidad territorial es la llamada a dar cumplimiento a lo ordenado por el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Buga, ya que en el trámite de liquidación de la empresa EMBUGA surtido en el año 2000, se adjudicó el 99.980% del patrimonio social al municipio y “se hizo una reserva por valor de doscientos noventa y seis millones noventa y cinco mil cuatrocientos sesenta y siete pesos ($ 296.095.467,00 M/CTE) para atender obligaciones litigiosas (…)”.

6. En línea con lo anterior, el demandante sostuvo que en el acta No. 08 del 15 de septiembre de 2000 de la Asamblea Extraordinaria de Accionistas de EMBUGA se estableció que: “El Alcalde (…)a en calidad de representante legal del Municipio de Guadalajara de Buga, propuso a la Asamblea que siendo este el mayor accionista, será este [sic] quien se haga cargo de la liquidación y pago del total de los pasivos de la porción de los activos que le corresponde en la presente liquidación. (…) Pese a que todo lo anterior fue suficientemente ilustrado y debatido es nuevamente puesto a consideración de los accionistas, los cuales lo aprueban por unanimidad”.

7. Repartido el asunto, el 8 de octubre de 2021, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró su falta de jurisdicción para el conocimiento de la solicitud[6]. Al respecto, consideró que, si bien el accionante pretende la nulidad de los actos administrativos contenidos en las respuestas dadas por las demandadas a los derechos de petición por él presentados, “su intención no es otra que se le ordene al MUNICIPIO DE GUADALAJARA DE BUGA dar cumplimiento a las órdenes impartidas por el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Buga en la mencionada decisión, en el sentido de que se le reintegre al cargo que ocupaba en servicios generales o a uno de igual mejor categoría y que se le paguen los salarios que dejó de percibir”.

8. En este orden de ideas, el asunto versa sobre controversias de carácter laboral de trabajadores oficiales y, por lo tanto, debe ser ventilada ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral, con base en el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, “CPTSS”). Además, se configura la excepción contenida en el artículo 105.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, “CPACA”) al tratarse de un conflicto de carácter laboral surgido entre entidades públicas y trabajadores oficiales, por lo que el asunto escapa de su competencia. En consecuencia, remitió el expediente a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Buga, pues consideró que era la autoridad competente para conocer el proceso.

9. El 25 de febrero de 2022, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, Sala Unitaria de Decisión Laboral, sostuvo que, ante las pretensiones del actor, en concreto, en lo que atañe al cumplimiento de las obligaciones laborales emanadas de la sentencia proferida el 1° de febrero de 2002 por el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Buga, no le asiste competencia, pues de acuerdo con “las disposiciones establecidas en el Código Procesal del Trabajo y Seguridad Social, debe advertirse que a quien le corresponde conocer en primera instancia [de estas actuaciones] es a los juzgados del circuito”, por lo que ordenó remitir el expediente al citado Juzgado 1° Laboral del Circuito de Buga[7].

10. El 25 de julio de 2022, el referido Juzgado dejó sin efectos el auto proferido el 30 de junio de 2022[8], por medio del cual había asumido el conocimiento del asunto y, en su lugar, declaró la falta de competencia e invocó la existencia de un conflicto negativo entre jurisdicciones[9]. Al respecto, adujo que “en la sentencia número 010 del 1º de febrero de 2002, proferida por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Buga no se condenó al municipio de Buga, la condena fue en contra de Empresas de Servicios Públicos de Guadalajara de Buga S.A. E.S.P. en Liquidación, así las cosas, el argumento expuesto por el Tribunal Administrativo del Valle no tiene sustento alguno”. Por lo demás, señaló que el accionante solicita la declaratoria de nulidad de actos administrativos “y no le es dable al juez de lo contencioso interpretar el querer del demandante, así las cosas, el competente para conocer y tramitar este proceso es el juez de lo contencioso administrativo y no la jurisdicción ordinaria laboral”, a la luz de lo establecido en el artículo 104 del CPACA y el artículo 4 del CPTSS.

11. El 3 de agosto de 2022 se remitió el expediente de la referencia a esta corporación, siendo repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 7 de marzo de 2023[10].

12. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos entre jurisdicciones. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[11].

13. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[12].

14. Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[13]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[14]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[15]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[16].

15. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria Laboral para conocer asuntos laborales. Reiteración del auto 975 de 2022. En el auto 975 de 2022, la Sala Plena dirimió un conflicto entre jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Buga, en el marco de una demanda promovida por un ciudadano en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el municipio de Guadalajara de Buga y el concejo del mismo municipio. En dicha ocasión ,el demandante pretendía que se declarara la nulidad de unos oficios proferidos por las entidades demandadas, por medio de los cuales se había negado realizar el pago de los derechos laborales reconocidos al entonces accionante, a través de la sentencia No. 010 del 1° de febrero de 2002, proferida por el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Buga.

16. En efecto, en el auto en cita, la Corte estudió un caso análogo al que hoy se dirime, pues (i) el accionante había laborado en el cargo de “servicios generales” para EMBUGA; (ii) afirmó que el 19 de abril de 2000, la empresa terminó sin justa causa su contrato de trabajo, “aun estando amparado por fuero sindical”, (iii) y promovió un “proceso especial de fuero sindical en acción de reintegro acumulado”, en el cual se emitió la ya citada sentencia número 010 del 1° de febrero de 2002.

17. En dicha oportunidad, la Corte precisó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene la competencia para conocer de las controversias relativas a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado; mientras que, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral le corresponde asumir el trámite de los conflictos originados, directa o indirectamente, en el contrato de trabajo, sin importar que el empleador sea un particular o una entidad pública, incluyendo los asuntos derivados de los conflictos laborales que se presenten entre el Estado y los trabajadores oficiales, de conformidad con lo establecido en los artículos 104 del CPACA y 2 del CPTSS.

18. Respecto a la competencia general de ambas jurisdicciones recordó que, de un lado, el artículo 104 del CPACA establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo “está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”, y del otro, específico que, en el numeral 4 del artículo en cita, se menciona que dicha jurisdicción conocerá de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.

19. Además, el artículo 2 del CPTSS define la competencia general de la Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, y establece en el numeral 1° que conocerá de “los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”. En línea con lo anterior, se citó el auto 1171 de 2021, en el que esta corporación advirtió que, “si la demanda versa sobre una pensión convencional, el actor tendrá la calidad de trabajador oficial”, según lo dispuesto en el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, ya que el derecho a la negociación colectiva en el caso de los empleados públicos está sujeto a restricciones, lo que no ocurre con los trabajadores oficiales. Esta circunstancia brinda entonces un criterio orientador para determinar la competencia.

20. Respecto de la naturaleza jurídica de las Empresas de Servicios Públicos y sus formas de vinculación laboral, en el auto 975 de 2022, la Sala Plena mencionó que, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 142 de 1994, dichas empresas pueden ser de tres tipos: (i) oficiales, cuando el 100% de su capital pertenece a la Nación, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas; (ii) mixtas, cuando el 50% o más de su capital proviene de la Nación, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas; y (iii) privadas, cuando su capital pertenece mayoritariamente a particulares o a entidades surgidas de convenios internacionales que se sometan integralmente a las reglas que rigen a los particulares. De manera específica, el artículo 17 de la ley en cita establece que todas las empresas de servicios públicos mixtas o privadas son sociedades por acciones, lo que no ocurre con las empresas de servicios públicos oficiales cuyos propietarios pueden definir que el capital no esté representado accionariamente, de suerte que les corresponde constituirse como empresas industriales y comerciales del Estado.

21. En relación con la vinculación laboral a estas empresas, a partir de lo establecido en el artículo 41 de la Ley 142 de 1994, esta corporación concluyó que “las empresas de servicios públicos que tienen las categorías de privada o mixta, su regulación laboral está contenida en el Código Sustantivo del Trabajo. Por su parte, las empresas de servicios públicos oficiales que se hubieran constituido como Empresas Industriales y Comerciales del Estado, estarán regidas por el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968; el cual indica que «[l]as personas que prestan sus servicios en las Empresas Industriales y Comerciales del Estado son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos.»”.

22. Con todo, en el auto que hoy se reitera, la Corte resolvió asignar el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, con fundamento en que (i) la vinculación laboral del entonces demandante con EMBUGA se dio prima facie bajo la modalidad de trabajador oficial, pues desempeñaba funciones de “servicios generales” para una ESP oficial y (ii) “una de las pretensiones del demandante tiene que ver con el reconocimiento de una pensión de jubilación de origen convencional, y ello ha sido considerado por esta corporación como un indicio para considerar que se trata de un trabajador oficial, según lo dispuesto en el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo y, a su vez, es un criterio orientador para definir la competencia del asunto”.

23. Por lo demás, se agregó que (iii) la providencia que originó la controversia fue proferida por un juez laboral y, por lo tanto, “la pretensión relacionada con que se declare al municipio demandado responsable del pago de las obligaciones emanadas de la decisión judicial deberá ser resuelta por la Jurisdicción Ordinaria Laboral, quien podrá determinar[,] a su vez[,] a cuál entidad le es exigible el cumplimiento de dicha orden, pues la sentencia fue proferida por un juez de esa jurisdicción”.

24. Examen del caso concreto. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Buga, autoridades judiciales que integran distintas jurisdicciones (presupuesto subjetivo); (ii) se acreditó una causa respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, en concreto, se trata de la interposición de una demanda por parte del señor O.H.S. contra el municipio de Guadalajara de Buga y su concejo municipal, con el fin de que se declare la nulidad de decisiones tomadas por las entidades demandadas y se ordene al municipio reconocer y pagar unos derechos laborales previstos a favor del actor, en una decisión judicial (presupuesto objetivo). Y, (iii) se verificó que las dos autoridades en conflicto expusieron razones legales para sustraerse al trámite del asunto. Así, de un lado, el Tribunal Administrativo argumentó que se configura la excepción contenida en artículo 105.4 del CPACA, al tratarse de un conflicto de carácter laboral surgidos entre entidades públicas y sus trabajadores oficiales; y del otro, el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Buga determinó que, con base al 104 del CPACA, el asunto escapa a su jurisdicción (presupuesto normativo).

25. Acreditados los referidos presupuestos, en el caso bajo examen, la Sala Plena observa que el señor O.H.S. estuvo vinculado al menos prima facie con EMBUGA, empresa de servicios públicos de naturaleza oficial, en calidad de trabajador oficial, con fundamento en: i) el demandante sostuvo que desempeñó el cargo de “servicios generales”, lo cual coincide con lo establecido en la sentencia No. 10 del 1° de febrero de 2002 del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Buga, en efecto allí se dispuso: “PRIMERO: CONDENAR a las EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DE GUDALAJARA DE BUGA S.A. E.S.P. en liquidación (…) a reintegrar a los señores (…) O.H.S. (…) a los cargos de servicios generales o a uno de igual o superior categoría que venían desempeñando al momento del despido y a pagarle los salarios promedios que dejo de percibir (…)”.

26. De otro lado, ii) tal como se expuso con antelación [ver supr. Numeral 21], en razón a la naturaleza jurídica oficial de la ESP EMBUGA, por regla general, las personas que prestan servicios a este tipo de empresas tienen el carácter de trabajadores oficiales. Por último, iii) una de las pretensiones del demandante tiene que ver con el reconocimiento de una pensión de jubilación de origen convencional, y ello ha sido considerado por esta corporación como un indicio para considerar que se trata de un trabajador oficial según lo dispuesto en el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo y a su vez es un criterio orientador para definir la competencia del asunto [ver supr. Numeral 19].

27. Asimismo, el accionante pretende que se declare que el municipio de Buga es responsable del pago de las obligaciones emanadas de la decisión judicial incluida en la mencionada sentencia, solicitud que deberá ser resuelta por la Jurisdicción Ordinaria Laboral, quien podrá determinar, a su vez, a cuál entidad le es exigible el cumplimiento de dicha orden, en tanto la providencia fue proferida por un juez de dicha jurisdicción, tal y como lo advirtió este tribunal en el auto 975 de 2022, al resolver un conflicto con identidad fáctica y jurídica.

28. Por consiguiente, esta corporación resolverá el conflicto de la referencia, en el sentido de declarar que le corresponde al Juzgado 1º Laboral del Circuito de Buga conocer la demanda presentada por el señor O.H.S. contra el municipio de Guadalajara de Buga y su concejo municipal, en la medida en que las pretensiones de la demanda bajo estudio tienen que ver con asuntos derivados de un contrato laboral y del cumplimiento de una sentencia proferida por un juez ordinario laboral, a partir de los criterios jurisprudenciales ya reseñados y de conformidad con lo establecido en el artículo 2.1 del CPTSS.

29. Regla de decisión. “La Jurisdicción Ordinaria Laboral es competente para conocer y decidir de fondo una demanda en la que se pretende el reconocimiento de derechos laborales originados en un vínculo entre un trabajador oficial y una empresa de servicios públicos de carácter oficial, a partir de lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 2° del CPTSS”[17].

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte,