Auto nº 2032/23 de Corte Constitucional, 29 de Agosto de 2023

1. La Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Santander (en adelante la E.S.E) instauró demanda contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño (en adelante el IDS de Nariño). Esta acción se presentó ante la Superintendencia Nacional de Salud con el fin de que dirimiera el conflicto de devoluciones suscitado entre las dos entidades. Por lo tanto, solicitó que se le ordenara a la demandada efectuar el pago de la suma $32.529.894 por concepto de la prestación de servicios de salud, tales como “procedimientos, diagnósticos, estancias, terapéuticos invasivos (…) [y la] administración de tratamientos”[1]. Al respecto, la demandante sostuvo que el IDS de Nariño realizó el trámite de devolución de tres facturas radicadas ante dicha dependencia[2].

2. Mediante Auto A2022-002525 del 15 de septiembre de 2022, la Superintendencia Nacional de Salud rechazó el conocimiento de la demanda por falta de competencia y la remitió a los jueces administrativos. Sostuvo que, de conformidad con la Sentencia C-119 de 2008, esa autoridad ejerce competencia concurrente con la jurisdicción ordinaria laboral para conocer los asuntos atribuidos por ley a dicha jurisdicción. Para esos efectos, citó el Auto 1008 de 2021 en el que se estableció que la Superintendencia Nacional de Salud desarrolla atribuciones jurisdiccionales que se asimilan a las desempeñadas por los jueces de la jurisdicción ordinaria[3].

3. Adicionalmente, la Superintendencia citó el Auto 389 de 2021 en el cual la Sala Plena estableció que el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS le corresponde a los jueces contencioso-administrativos, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA)[4]. Particularmente, sostuvo que, en el proceso adelantado por la E.S.E contra el IDS de Nariño, “se cuestiona la actuación, manifestación y responsabilidad de una entidad territorial, a través de un trámite administrativo, en relación con el pago de servicios de salud ya prestados a la población pobre y vulnerable sin capacidad de pago”[5]. Por lo tanto, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

4. El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto, a través de auto del 13 de febrero de 2023, declaró su falta de jurisdicción y propuso el conflicto negativo de jurisdicciones[6]. Fundamentó su decisión en los artículos 41 de la Ley 1122 de 2017 y 104 del CPACA. A partir de esas disposiciones, el juez explicó que, en el caso concreto, el litigio no se trata del recobro de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS, sino que, se pretende el pago de unas facturas que fueron glosadas injustificadamente, según lo indicó el demandante[7].

5. Además, señaló que la competencia atribuida a la Superintendencia Nacional de Salud mediante la Ley 1122 de 2017 es específica, por ende, la jurisdicción ordinaria laboral no conoce los conflictos de devoluciones o glosas. Agregó que, si bien la controversia involucra a dos autoridades administrativas, no se activa la competencia prevista en el CPACA. Esto porque existe una ley especial que dispuso que la autoridad administrativa que ejerce función jurisdiccional – por excepción- es la competente para conocer los litigios que versen sobre inconformidades respecto del trámite de glosas a facturas[8].

6. Mediante correo electrónico del 27 de febrero de 2023, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Pasto remitió las diligencias a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto[9].

7. El expediente le fue repartido al magistrado sustanciador el 11 de abril de 2023 y remitido al despacho el 14 de abril siguiente[10].

Competencia

8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

9. Esta Corporación ha advertido que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo; tal y como han sido definidos de manera reiterada por este tribunal[11]. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

   Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

   Presupuesto subjetivo.

   El conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social (la Superintendencia Nacional de Salud, cuando ejerce funciones jurisdiccionales que le atribuye la ley[12]); y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto).

   Presupuesto objetivo.

   Existe una controversia respecto del conocimiento de la controversia judicial está relacionada con el conflicto de devoluciones de facturas suscitado entre la E.S.E y el IDS de Nariño.

   Presupuesto normativo.

   Los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto. Por un lado, la Superintendencia Nacional de Salud explicó que carecía de competencia para conocer de la causa porque la controversia se trata sobre recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS, por lo tanto, le corresponde a los jueces contencioso-administrativos, de conformidad con el Auto 389 de 2021. Por su parte, el juez contencioso manifestó que el asunto es de conocimiento de la Superintendencia Nacional de Salud porque existe una norma especial (el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007) que le otorga competencia a dicha autoridad con el fin de que conozca los conflictos sobre devoluciones o glosas.

   Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas entre entidades del Sistema General de la Seguridad Social en Salud

9. Competencia restrictiva de la superintendencia de salud[13]. El artículo 116 de la Constitución establece que “[e]xcepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas”. En desarrollo de lo anterior, el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 señala las materias precisas en las cuales, la Superintendencia Nacional de Salud puede conocer y fallar en derecho, con las facultades propias de un juez[14]. Particularmente, el literal f de dicha disposición aduce que esa entidad tiene competencia para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud[15].

10. Sobre este punto, la Resolución 3047 de 2008[16], que contiene el anexo técnico No. 6 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas de la Resolución 3047 de 2008, señala que la devolución “es una no conformidad que afecta en forma total la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión preliminar y que impide dar por presentada la factura”. Así mismo, indica que “las causales de devolución son taxativas y se refieren a falta de competencia para el pago, falta de autorización principal, falta de epicrisis, hoja de atención de urgencias u odontograma, factura o documento equivalente que no cumple requisitos legales, servicio electivo no autorizado, profesional que ordena no adscrito en el caso de servicios ambulatorios de carácter electivo, falta de soportes para el recobro por CTC, tutela, ATEP y servicio ya cancelado”. Por último, advierte que la entidad, al momento de efectuar la devolución, debe informar todas las diferentes causales de la misma.

11. Finalmente, se destaca que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que cuando la Supersalud ejerce funciones jurisdiccionales “desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial”[17].

12. El conocimiento del presente asunto le corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud, quien es la autoridad competente para decidir sobre los conflictos derivados del trámite de devoluciones o glosas, entre entidades que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud[18].

13. En primer lugar, de conformidad con los documentos que integran el expediente, se pudo constatar que, en efecto, la controversia se trata del trámite de devoluciones. De ese modo, en el expediente digital aparecen varios documentos en los que reposa la siguiente información respecto de las facturas objeto de devolución[19]:

    Número de factura

    Valor

    Motivo de devolución

    Código de respuesta de devolución

    HUSE0000855818

    $6.793.714

    Le corresponde a otra entidad asumir el pago de los servicios de salud, acorde a la normatividad vigente

    999 – devolución injustificada según el Decreto 474 art. 1 par. 1

    HUSE0000852167

    $25.6555.869

    Le corresponde a otra entidad asumir el pago de los servicios de salud, acorde a la normatividad vigente.

    999 – devolución injustificada según el Decreto 474 art. 1 par. 1

    HUSE0000552137

    $80.311

    Las cuentas de CTC solo se recibían hasta septiembre de 2018 y las facturas tienen fecha de prestación del servicio del año 2017.

    996 – devolución injustificada. Las facturas se radicaron dentro del término según lo previsto en la Resolución 3047 de 2008.

14. De conformidad con el Anexo Técnico No. 6 Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas de la Resolución 3047 de 2008, las causales de devolución son taxativas. Por lo tanto, es necesario revisar si, en efecto, se realizó el trámite de devolución al interior del procedimiento adelantado entre la E.S.E y el IDS de Nariño.

15. Respecto de las facturas HUSE0000855818 y HUSE0000852167, la demandada presentó la devolución porque “le corresponde a otra entidad asumir el pago de los servicios de salud”. De ahí que, la Sala encuentra que se configuró la causal prevista en el código No. 8 de la Tabla No. 1 del anexo señalado, según la cual, la inconformidad con la factura radica en la falta de competencia para realizar el pago.

16. Por su parte, el IDS de Nariño realizó la devolución de la factura HUSE0000552137 porque “las cuentas de CTC solo se recibían hasta septiembre de 2018, las facturas tienen fecha de prestación de servicio del año 2017”. Igualmente, la Corte concluye que la devolución se radicó según lo previsto en el código No. 8 de la Tabla No. 1 del anexo técnico, ante la falta de soportes para el recobro por CTC.

17. Por las razones expuestas, la Corte advierte que se configura el primer elemento para que se active la función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud, pues en efecto se constató que se trata de una controversia entre la E.S.E y el IDS de Nariño respecto de las devoluciones de las facturas HUSE0000855818, HUSE0000852167 y HUSE0000552137.

18. En segundo lugar, la Sala estima pertinente valorar si, en efecto, el conflicto de devoluciones del caso concreto se suscitó entre dos entidades que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

19. Por un lado, el numeral tercero del artículo 155 de la Ley 100 de 1993, establece que el Sistema General de Seguridad Social lo integran las instituciones prestadoras del servicio de salud de carácter público, mixto o privado. En el caso particular, según el artículo segundo del Decreto No. 25 del 4 de febrero de 2005[20], la E.S.E Hospital Universitario de Santander es una empresa social del Estado encargada de prestar los servicios de salud a cargo de ese departamento y “como parte integrante del sistema de seguridad social en salud”. Por lo tanto, la Corte considera que efectivamente, se trata de una entidad que pertenece al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

20. Por su parte, el literal b del numeral segundo del artículo 155 de la Ley 100 de 1993, dispone que las direcciones seccionales, distritales y locales de salud integran el Sistema General de Seguridad Social. A su turno, el IDS de Nariño es una dirección de salud en los términos del Decreto 401 de Julio 15 de 1993 proferido por la Gobernación de Nariño, en el cual se estableció que “[e]l Instituto Departamental de Salud es el organismo único de Dirección del Sistema de Salud, para efectuar la coordinación, integración, asesoría, vigilancia y control de los aspectos técnicos, científicos, administrativos y financieros de la salud en el Departamento”. Por lo tanto, la Corte estima que, el IDS de Nariño es una entidad que hace parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Así las cosas, se cumple con el segundo requerimiento estatuido en el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, referido a que se trata de una controversia entre dos entidades del sistema de seguridad social en salud.

21. En tercer orden, la Sala estima que el asunto no le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo porque de conformidad con el artículo 104.4 del CPACA, esa jurisdicción conoce únicamente de aquellas controversias de la seguridad social que se susciten entre empleados públicos y las entidades de derecho público que administren su régimen de seguridad social[21]. Al respecto, la Sala advierte que la problemática del caso concreto no se trata sobre la seguridad social de empleados públicos. Por el contrario, se trata de un conflicto relativo a la devolución de facturas presentadas para el cobro por la prestación de servicios de salud.

22. Adicionalmente, la Sala insiste que la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021 no es aplicable en el caso concreto. En esa oportunidad, la Corte se pronunció sobre una demanda adelantada por parte de una EPS contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES–, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de sumas de dinero por la prestación de servicios no incorporados en el Plan Obligatorio de Salud -hoy Plan Básico de Salud (PBS)-. En esa providencia se estableció que el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS le corresponde a los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados. Sin embargo, en el caso que ahora ocupa a esta Corporación se advierte que se trata de un conflicto de devoluciones respecto de las facturas HUSE0000855818, HUSE0000852167 y HUSE0000552137, en los términos de la Resolución 3047 de 2008.

23. A su vez, la Sala concluye que el conocimiento de la demanda de devoluciones presentada por la E.S.E Hospital Universitario Santander S.A.S en contra del Instituto Departamental de Salud de Nariño le corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud, autoridad con funciones jurisdiccionales que hace parte del conflicto acá estudiado. Esto, en virtud del artículo 116 de la Constitución y del literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 en el cual se estableció que dicha autoridad tiene competencia para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Esto porque del estudio de los elementos que obran en el expediente se pudo constatar que (i) se configuró una controversia respecto de las devoluciones efectuadas a las facturas HUSE0000855818, HUSE0000852167 y HUSE0000552137; además (ii) este conflicto se dio entre dos entidades que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

24. Además, la Superintendencia Nacional de Salud, a pesar de ser una autoridad administrativa, “desarrolla atribuciones jurisdiccionales cuyo ejercicio corresponde, funcionalmente, a la jurisdicción ordinaria”[22]. Por tanto, se asemeja a los jueces de especialidad laboral pertenecientes a esa misma jurisdicción[23]. No obstante, el presente asunto no resulta de competencia de los jueces ordinarios laborales, sino que se circunscribe dentro de dichas facultades jurisdiccionales en cabeza de la mencionada Superintendencia, en virtud a lo establecido por el artículo 116 de la Constitución, el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 y su competencia a prevención, sobre los jueces laborales del circuito.

25. Finalmente, a diferencia de lo establecido en el Auto 324 de 2023[24], en el presente caso la devolución ocurrió según las causales taxativas contenidas el Anexo Técnico No. 6 Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas de la Resolución 3047 de 2008 (supra 12 a 16).

26. En igual medida, tampoco resultaría aplicable la metodología de decisión del Auto 953 de 2021, pues en esa oportunidad se resolvió un conflicto suscitado entre la jurisdicción ordinaria laboral y la jurisdicción de lo contencioso administrativo, originado por una demanda ordinaria laboral promovida por una Entidad Promotora de Salud contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño, por recobros realizados con base en sentencias de tutela. En dicha ocasión, no era parte la Superintendencia Nacional de Salud ni la controversia versaba sobre la devolución, rechazo o glosas según las causales contenidas en el mencionado Anexo Técnico No. 6 Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas de la Resolución 3047 de 2008.

    Regla de decisión. De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,