Auto nº 2086/23 de Corte Constitucional, 7 de Septiembre de 2023

1. El 3 de febrero de 2022[1], R. de J.R.H., a través de apoderado judicial, interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de dos oficios emitidos por la Electrificadora del Caribe S.A. E.S.P. en liquidación (en adelante, Electricaribe S.A. E.S.P. en liquidación), mediante los cuales negó una “solicitud de reconocimiento de obligación litigiosa”[2]. El demandante explicó que adelantó un proceso ordinario laboral para el reconocimiento de una pensión convencional, el cual, está surtiendo el recurso extraordinario de casación ante la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia actualmente. No obstante, elevó solicitud a la entidad demandada para que reconociera la obligación de pagar la pensión, luego de las dos instancias del proceso ordinario, pero esta se negó mediante los oficios demandados. Como pretensiones, entre otras, el actor solicitó que (i) “se declare la [n]ulidad de los [a]ctos administrativos consistentes en los Oficios No. 20215000035241 de fecha 29 de junio de 2021 y No. 20215000081021 de fecha 05 de agosto de 2021 suscritos por la Coordinadora de Procesos Laborales de Electricaribe S.A. E.S.P. en liquidación”[3]; (ii) “se ordene a ELECTRIFICADORA DEL CARIBE S.A. E.S.P. EN LIQUIDACIÓN – ELECTRICARIBE SA ESP EN LIQUIDACIÓN a hacer la reserva adecuada prevista en el artículo 245 del Código de Comercio, para atender las obligaciones que llegaran a hacerse exigibles, de conformidad con la sentencia que dicte la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia”[4]; y (iii) “dichas mesadas sean incluidas y pagadas dentro del proceso de liquidación de Electricaribe S.A. E.S.P. en liquidación”[5].

2. El 27 de septiembre de 2022[6], el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Barranquilla resolvió (i) declarar la falta de competencia para conocer del asunto; y (ii) remitir el expediente a la oficina de reparto de los juzgados laborales de Barranquilla. Argumentó que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, “conocerá de aquellos pleitos que se presenten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras de los servicios, entendiéndose que éstos versan es con relación a los trabajadores del sector privado y de los trabajadores oficiales”[7]. La decisión se apoyó en los artículos 104 y 105.4 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en delante, CPACA), 3 y 5 del Código Sustantivo del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante, CST) y 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante, CPTSS).

3. El proceso fue asignado, por reparto, al Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Barranquilla. Mediante auto del 9 de noviembre de 2022[8], dicho despacho (i) declaró su falta de competencia para resolver el asunto, (ii) propuso conflicto de jurisdicción y (iii) remitió las diligencias a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto suscitado. Manifestó que “esta jurisdicción laboral no es la competente para conocer del asunto, sino la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, debido a que las pretensiones van encaminadas a obtener la nulidad de un acto administrativo, expedido por una entidad prestadora del servicio público domiciliario de energía eléctrica, dentro de un proceso de liquidación, en la que lo rechazaron por el incumplimiento de los requisitos previstos para tal fin y por extemporáneo, por tanto, el control de legalidad de los actos administrativos corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”[9]. Esto, según los artículos 622 del Código General del Proceso y 104 del CPACA.

4. En sesión del 5 de julio de 2023, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[10].

1. Competencia

5. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

6. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Barranquilla y el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Barranquilla, la cual versa sobre la competencia para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por R. de J.R.H. en contra de Electricaribe S.A. E.S.P. en liquidación. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, se referirá al conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos de los que hagan parte empresas de servicios públicos (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II. 5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

7. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[11]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[12], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

   Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

   Presupuesto subjetivo

   Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [13]. En aquellos eventos en los que no se está ante la contradicción entre dos autoridades judiciales “es impropio concluir la presencia de un conflicto de jurisdicción o de competencia”[14].

   Presupuesto objetivo

   Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[15].

   Presupuesto normativo

   Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[16].

8. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones.

   (i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Barranquilla, que integra la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, y (ii) el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Barranquilla, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[17].

   (ii) Cumple con el presupuesto objetivo, puesto que se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho que debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

   (iii) Se acredita el presupuesto normativo, toda vez que los despachos enfrentados expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párr. 2 y 3, supra).

4. Conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos de los que hagan parte empresas de servicios públicos. Reiteración de jurisprudencia[18]

9. Esta Corporación ha manifestado que el artículo 33 de la Ley 142 de 1994 estableció cuatro asuntos que involucran a los prestadores de servicios públicos y que, por disposición expresa del legislador son del conocimiento de los jueces de lo contencioso administrativo. Estos, en los siguientes términos, “[…] quienes presten servicios públicos tienen los mismos derechos y prerrogativas que esta Ley u otras anteriores, confieren para el uso del espacio público, para la ocupación temporal de inmuebles, y para promover la constitución de servidumbres o la enajenación forzosa de los bienes que se requiera para la prestación del servicio; pero estarán sujetos al control de la jurisdicción en lo contencioso administrativo sobre la legalidad de sus actos, y a responsabilidad por acción u omisión en el uso de tales derechos.” (subrayado fuera de texto).

10. Respecto de estos asuntos, esta Corporación[19], con fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado, los describió así: “(i) el uso de espacio público, como cuando, tras obtener la respectiva autorización de la autoridad municipal y en desarrollo de su actividad, se causen daños y perjuicios por la deficiente construcción u operación de sus redes[20]; (ii) la ocupación temporal de inmuebles, la cual ha sido entendida como un hecho dañoso y fuente de indemnización de la persona que ha visto afectados sus derechos de propiedad, posesión, uso, usufructo o habitación[21]; (iii) la constitución de servidumbres, cuando estas se usan para la construcción de líneas de transmisión y distribución de energía eléctrica, gas combustible, conducciones de acueducto, alcantarillado y redes telefónicas, eventos en los cuales podrán atravesar los ríos, caudales, líneas férreas, puentes, calles, caminos y cruzar acueductos, oleoductos y otras líneas o conducciones[22], y (iv) la enajenación forzosa de los bienes que se requiera para la prestación del servicio, que consiste en llevar a cabo un proceso de expropiación por motivos de utilidad pública e interés social, dentro de las competencias dadas a las empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta en el marco de las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997[23]”.

11. Además, en aquellos eventos en los cuales no exista expresamente una asignación legal de competencia, debe aplicarse la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 - CPACA, según la cual conocerá de los procesos “[…] originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Normativa que en su parágrafo indica que debe entenderse como entidad pública “[…] todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación igual o superior al 50%”. Sin embargo, en el numeral 1º del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, se indicaron unas circunstancias particulares que se exceptúan de la anterior competencia. Concretamente “[l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.

12. Por lo tanto, la jurisdicción de lo contencioso administrativo asume la competencia judicial de los temas que involucren entidades prestadoras de servicios públicos (i) en los precisos términos del artículo 33 de la Ley 142 de 1994, (ii) cuando involucren actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que estén sujetas al derecho administrativo que involucren entidades públicas, entendidas estas como las que tienen una participación del Estado igual o superior al 50% de su capital y (iii) la controversia no se enmarque dentro de las excepciones fijadas en el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011.

13. Ahora bien, dentro de este articulado no se precisa de forma específica nada referente a las obligaciones de carácter litigioso de las empresas de servicios públicos ni de sus liquidadores. Sin embargo, el Código de Comercio, en su artículo 245, indica que “[c]uando haya obligaciones condicionales se hará una reserva adecuada en poder de los liquidadores para atender dichas obligaciones si llegaren a hacerse exigibles, la que se distribuirá entre los asociados en caso contrario. La misma regla se aplicará en caso de obligaciones litigiosas, mientras termina el juicio respectivo. En estos casos no se suspenderá la liquidación, sino que continuará en cuanto a los demás activos y pasivos. Terminada la liquidación sin que se haya hecho exigible la obligación condicional o litigiosa, la reserva se depositará en un establecimiento bancario”[24].

14. De igual manera, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (en adelante, EOSF), a través de su artículo 295, inciso primero, destaca que el liquidador “ejercerá funciones públicas administrativas transitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad de las reglas del derecho privado a los actos de gestión que deba ejecutar durante el proceso de liquidación”. A su vez, en su inciso segundo se refiere a la naturaleza de los actos del liquidador, allí indica que “[l]as impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el proceso liquidatorio”. (subrayado fuera del texto).

15. Adicionalmente, el artículo 121, inciso 5, de la Ley 142 de 1994 indica que “[s]e aplicarán, en estos casos, y en cuanto sean pertinentes, las normas relativas a la liquidación de instituciones financieras. Las referencias que allí se hacen respecto a la Superintendencia Bancaria y al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras se entenderán hechas a la Superintendencia de servicios públicos”. Igualmente, el artículo 123 de esta Ley, establece que “[e]l liquidador tendrá las facultades y deberes que corresponden a los liquidadores de instituciones financieras, en cuanto no se opongan a normas especiales de esta Ley”.

16. En el mismo sentido, a través del Auto 343 de 2021, la Corte definió un conflicto de jurisdicciones entre P.S. en liquidación y Humana Vivir S.A. empresa ya liquidada, donde la primera presentó reclamación a fin de que se le pagaran unas acreencias contractuales a cargo de la segunda, sin embargo, la solicitud fue rechazada al igual que el recurso impuesto con posterioridad al acto administrativo que declaró el rechazo de la solicitud. Situación que llevó a P.S. a interponer una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto administrativo que negó su solicitud y después de haberse trabado el conflicto. La Corte estimó declarar la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para el conocimiento del asunto conforme al parágrafo 2 del artículo 295 del EOSF y parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993.

17. Regla de decisión. Las impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador de empresas de servicios públicos domiciliarios, cuya liquidación fuese ordenada por la Superintendencia de Servicios Públicos domiciliarios, en lo relativo a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo según el parágrafo 2 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y los artículos 121 y 123 de la Ley 142 de 1994.

18. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por R. de J.R.H. en la que se pretende “hacer la reserva adecuada prevista en el artículo 245 del Código de Comercio, para atender las obligaciones que llegaran a hacerse exigibles, de conformidad con la sentencia que dicte la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia”[25], debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por las siguientes razones:

    (i) El demandante pretende la declaratoria de nulidad de los oficios núm. 20215000035241 y 20215000081021 emitidos el 29 de junio de 2021 y el 5 de agosto de 2021 respectivamente por el agente liquidador Electricaribe S.A. E.S.P. en liquidación, pues estos niegan la constitución de una obligación litigiosa derivada de un proceso ordinario laboral en curso que busca el reconocimiento que una pensión convencional.

    (ii) La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de dichos actos administrativos se interpone para la garantía de la obligación dentro del proceso liquidatorio de la entidad demandada. Por lo tanto, no tiene como propósito incidir en el proceso laboral vigente sobre el derecho pensional. El demandante acudió de forma independiente y autónoma al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el único propósito de anular la negativa de Electricaribe S.A. E.S.P. en liquidación sobre la solicitud que interpuso.

    (iii) La solicitud de nulidad interpuesta por el demandante no discute directa ni indirectamente cuestiones laborales. Pretende la garantía de una obligación litigiosa derivada de un proceso judicial que, a juicio del demandante, es exigible.

    (iv) La controversia estudiada, relativa a la negativa de la solicitud de constitución de obligación litigiosa como garantía de la obligación dentro del proceso liquidatorio. Es un tema que se encuentra regulado en el parágrafo 2 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y los artículos 121 y 123 de la Ley 142 de 1994.

19. En ese orden de ideas, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho sub examine es el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Barranquilla, y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-3423 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,