Auto nº 2127/23 de Corte Constitucional, 7 de Septiembre de 2023

1. A través de apoderado judicial, la Fundación Hospitalaria San Vicente de P. interpuso demanda declarativa de mínima cuantía en contra de la Gobernación del Tolima – Secretaría de Salud del Tolima,[1] con el fin de que se le pague veinticuatro (24) facturas cuyo valor total suma el monto de veinticinco millones ciento setenta y ocho mil ciento sesenta y cuatro pesos ($25.178.164). Como pretensiones, solicitó (i) que se declare que la demandada tiene la obligación legal de cancelar el saldo adeudado contenido en las facturas, así como que (ii) se le condene a la demandada al pago de los intereses moratorios, a la tasa máxima permitida, desde el día siguiente a la radicación de las facturas hasta el momento en el que se realice el pago total de la obligación. Adicionalmente, la demandante presentó de forma subsidiaria, que se ordene la indexación monetaria de las sumas objeto de condena.

2. La Fundación Hospitalaria San Vicente de P. manifestó que, durante los años 2017 y 2018, prestó los servicios médicos – hospitalarios – quirúrgicos a pacientes a cargo de la Gobernación del Tolima, los cuales fueron debido a la afiliación, a la naturaleza del servicio o a los medicamentos,[2] y de esta forma, generaron las veinticuatro (24) facturas objeto de la demanda. al revisar las facturas aportadas por la demandante, en la sección de Anexos[3] de la demanda.

3. Por otra parte, afirmó que estas facturas fueron radicadas oportunamente de acuerdo con el procedimiento y los términos legales establecidos para ello, y que, a la fecha de presentación de la demanda, la entidad demandada no ha presentado objeciones ni glosas sobre estas facturas, razón por la que no existiría justificación para no pagar el total de los valores contenidos en éstas.[4]

4. El 9 de noviembre de 2022 el asunto fue repartido al Juzgado Cuarto Transitorio de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Ibagué,[5] autoridad judicial que mediante Auto del 29 de noviembre de 2022[6] rechazó el conocimiento de la demanda por falta de competencia, en virtud de que el asunto es de menor cuantía con base en el inciso 2 del artículo 25 de la Ley 1564 de 2012 (CGP) y, por lo tanto, ordenó remitir el expediente para reparto entre los Jueces Civiles Municipales de Ibagué.[7]

5. Debido a lo anterior, se realizó un nuevo reparto y el 25 de enero de 2023 el asunto fue asignado al Juzgado Octavo Civil Municipal de Ibagué,[8] autoridad judicial que mediante Auto del 14 de febrero de 2023[9] declaró su falta de jurisdicción y ordenó remitir el asunto a reparto de los jueces administrativos de Ibagué. Consideró que las pretensiones de la demanda, orientadas a declarar que la Gobernación del Tolima tiene la obligación de pagar los saldos adeudados por la prestación de servicios médicos prestados por parte de la demandante a pacientes a su cargo, es un asunto que es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, haciendo referencia al inciso y los numerales 2 y 6 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). Igualmente, para sustentar su postura, citó la sentencia del 3 de diciembre de 2018 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura con radicado No. 11001010200020170208500, mediante la cual, dicha corporación “(…) precisó cuales procesos ejecutivos debe conocer la jurisdicción contencioso administrativa, entre ellos las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción contencioso administrativa mediante los cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias que constituyen título ejecutivo”.[10]

6. Teniendo en cuenta lo anterior, el asunto fue repartido el 23 de febrero de 2023 al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué,[11] autoridad judicial que mediante Auto del 16 de marzo de 2023[12] declaró su falta de jurisdicción y propuso conflicto negativo de jurisdicciones. Argumentó que el objeto del proceso bajo discusión busca el pago de la sumas de dinero contenidas en las facturas de venta aportadas por la demandante, relacionadas con la prestación de servicios médicos y/u hospitalarios prestados sin la mediación de un contrato estatal, de esta forma, el artículo 104 del CPACA establece la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sobre procesos ejecutivos originados en los contratos estatales, artículo que a su vez se complementa con el artículo 297 ibidem. Por lo anterior, el juzgado concluyó que “De las anteriores disposiciones, es claro que los títulos valores regulados por el Código de Comercio, no adquieren la connotación de títulos ejecutivos exigibles ante esta jurisdicción, pues el asunto se encuentra reglado y restringido a las circunstancias ya expuestas”[13], indicando de esta forma que la competencia sobre el asunto se encontraba en cabeza de la Jurisdicción Ordinaria en virtud del artículo 15 del CGP.

7. Para sustentar su postura, esta autoridad judicial citó el Auto 1419 de 2022[14] de la Corte Constitucional, concluyendo que “Luego entonces, es evidente que el título base de ejecución en el sub judice no encaja dentro de las particulares opciones a las que en párrafos anteriores se hizo alusión, compete tramitar de manera exclusiva a esta jurisdicción, sino que se itera, se trata de títulos valores que no se derivan de la actividad contractual estatal, y, en consecuencia, su conocimiento recae en la jurisdicción ordinaria, especialidad civil conforme a la regla general de competencia a ellos asignada”.[15]

8. Frente al Auto del 16 de marzo de 2023 del Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, la parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación el 21 de marzo de 2023,[16] el cual fue resuelto de forma negativa por parte de la autoridad judicial mediante Auto del 11 de mayo de 2023[17], confirmando su decisión del 16 de marzo de 2023 y rechazando por improcedente el recurso subsidiario de apelación. Posteriormente, el 26 de mayo de 2023, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué remitió el expediente a la Corte Constitucional para que esta corporación dirimiera el conflicto negativo de jurisdicciones presentado[18].

9. El 16 de agosto de 2023, se repartió el CJU-4230 al Despacho de la Magistrada D.F.R.. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 18 de agosto de 2023.[19]

10. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

11. La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[20] En tal sentido, para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones la Sala Plena de la Corte ha precisado que son necesarios los siguientes tres presupuestos,[21] cuya acreditación en el presente caso se expone a continuación.

12. El presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[22] Al respecto, se tiene que en este caso el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, correspondientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué) y de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil (Juzgado Octavo Civil Municipal de Ibagué).

13. Por otra parte, sobre el presupuesto objetivo, se ha indicado que este implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[23]. El conflicto suscitado entre las dos autoridades judiciales identificadas implica la existencia de una causa judicial concreta, referida a la demanda declarativa de mínima cuantía interpuesta por la Fundación Hospitalaria San Vicente de P. en contra de la Gobernación del Tolima – Secretaría de Salud del Tolima, [24] con el fin de que esta le pague veinticuatro (24) facturas por servicios médicos – hospitalarios – quirúrgicos prestados a pacientes a cargo de la Gobernación del Tolima, durante los años 2017 y 2018.

14. Finalmente, el presupuesto normativo exige que, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa. En relación con este criterio, la Sala evidencia que las dos autoridades jurisdiccionales enunciaron, razonablemente, fundamentos de índole legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado Octavo Civil Municipal de Ibagué hizo referencia al inciso y los numerales 2 y 6 del artículo 104 del CPACA, al igual que a la sentencia del 3 de diciembre de 2018 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura con radicado No. 11001010200020170208500; por su parte, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué invocó el artículo 104 y 297 del CPACA, y el artículo 15 del CGP, al igual que citó el Auto 1419 de 2022[25] de la Corte Constitucional.

15. Así las cosas, la Sala procede a asumir el estudio de fondo del conflicto, teniendo en cuenta la acreditación de los tres presupuestos que permiten establecer la configuración de un conflicto entre jurisdicciones.

16. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué y el Juzgado Octavo Civil Municipal de Ibagué. Para tales efectos, (3.1) hará referencia a los Autos 1088 de 2021 y 546 y 257 de 2023 en los que se estableció la regla de competencia respecto de demandas que tienen por objetivo el cobro de servicios de salud prestados PPNA; posteriormente, (3.2) resolverá el caso concreto y establecerá la regla de decisión.

17. En el Auto 1088 de 2021,[26] la Sala Plena explicó que las controversias suscitadas por una demanda presentada por una IPS, en contra de una entidad pública, por el no pago de servicios que ya fueron prestados, no están cobijadas dentro de lo establecido en el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Lo anterior, porque, en estricto sentido, no están relacionadas con la prestación de los servicios de la seguridad social. Por el contrario, corresponden a litigios que giran exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios prestados que no involucran a afiliados, beneficiarios o usuarios, ni a empleadores, como lo exige la norma señalada.

18. Asimismo, la Corte advirtió que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 prevé los casos que son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Puntualmente, manifestó que dicha norma dispone una cláusula general, en virtud de la cual, son del resorte de esa jurisdicción aquellas “controversias y los litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa..”[27] Asimismo, en el numeral primero precisa que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo será competente para conocer de los procesos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable.”. Esto permite concluir que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las controversias relacionadas con la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública. Es decir, de aquellos órganos, organismos o entidades estatales, en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y, los entes con aportes o participación estatal igual o superior al porcentaje aludido.

19. A partir de lo expuesto, el Auto 1088 de 2021 formuló la siguiente regla de decisión:

    “El conocimiento de los asuntos en los que una IPS demande a entidades públicas, mediante el medio de control de reparación directa, por el no pago de unos servicios que ya se prestaron corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una IPS la responsabilidad extracontractual de entidades públicas. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios que ya se prestaron, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”.

20. Esta misma regla ha sido aplicada, en lo que respecta al cobro de servicios, efectivamente, prestados a población pobre no asegurada (PPNA) y frente a procesos declarativos. En efecto, mediante Auto 546 de 2023,[28] esta Corporación advirtió que era necesario ampliar la regla de decisión expuesta con el fin de incluir los procesos declarativos iniciados por las IPS, en contra de entidades públicas, para obtener el pago de servicios de salud prestados a población pobre no asegurada. Lo expuesto, en la medida en que a ese tipo de procesos les resultarían aplicables las mismas reglas de distribución de competencias.

21. Para finalizar, se resalta que esta misma regla se ha aplicado en casos en los que, IPS privadas han interpuesto demandas con el fin de reclamar el pago de servicios prestados a población pobre no asegurada (PPNA), no solo contra una entidad pública sino también contra una EPS. Esto se evidencia, en el Auto 257 de 2023[29] en el que el Hospital San Rafael promovió una demanda contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño y la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud EMSSANAR EPS con el objetivo de obtener el pago de la cartera adeudada por concepto de la prestación de servicios de salud mental a población pobre no asegurada (PPNA), no incluidos en el POS-PBS-, su competencia le correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esto, en atención a que “el objeto de debate no gira entorno a la prestación del servicio de salud. Lo anterior, en la medida en que aquellos ya fueron prestados. la pretensión de la demanda, en el caso de la referencia, no está relacionada directamente con la atención de afiliados, beneficiarios, usuarios o ni con los empleadores de las prestadoras de salud.”[30]

22. La Sala Plena considera que la demanda presentada por la Fundación Hospitalaria San Vicente de P. en contra de la Gobernación del Tolima – Secretaría de Salud del Tolima, debe ser conocida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en atención a las siguientes razones

    (i) Según consta en su página web,[31] la Fundación Hospitalaria San Vicente de P. es una entidad privada, sin ánimo de lucro, cuyo objeto reside en la prestación de servicios de salud.

    (ii) El objeto del litigio no versa sobre la prestación de servicios de la seguridad social, sino que gira en torno a la financiación de unos servicios que ya fueron, efectivamente, prestados por la Fundación Hospitalaria San Vicente de P.; por lo que, no es aplicable la regla de competencia dispuesta en el numeral 4º del Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Por el contrario, el asunto le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en línea con lo expuesto en los Autos 1088 de 2021 y 546 y 257 de 2023, pues el objeto del litigio versa sobre financiación de unos servicios de salud que ya se prestaron y que, en estricto sentido, no son controversias sobre seguridad social.

    (iii) En consecuencia, es claro que el reclamo cuestionado encuadra dentro del ámbito de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, prevista en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto mediante la demanda interpuesta por la Fundación Hospitalaria San Vicente de P. se pretende cuestionar la responsabilidad extracontractual de una entidad pública demandada, correspondiente a la Gobernación del Tolima – Secretaría de Salud del Tolima.

23. Conforme a estas consideraciones, la Sala Plena concluye que el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué es el competente para conocer la demanda sub examine. Por lo tanto, ordenará remitir a dicha autoridad el expediente CJU 4230 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

    Regla de decisión

24. Regla de decisión. Reiteración Auto 546 de 2023. “El conocimiento de los asuntos en los que una IPS demande a entidades públicas, mediante demanda de reparación directa o declarativa de índole ordinario, por el no pago de unos servicios que ya se prestaron corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una IPS la responsabilidad extracontractual de entidades públicas. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente en torno a la financiación de unos servicios que ya se prestaron, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,