Auto nº 2147/23 de Corte Constitucional, 13 de Septiembre de 2023
| Fecha | 13 Septiembre 2023 |
| Número de sentencia | 2147/23 |
| Número de expediente | CJU-1776 |
| Materia | Derecho Constitucional |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2147 DE 2023
Referencia: expediente CJU-1776.
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera.
Magistrada ponente:
N.Á.C..
B.D.C., trece (13) de septiembre de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO.
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La entidad Promotora de Salud E.P.S. Sanitas S.A. (en adelante EPS Sanitas) presentó demanda ordinaria laboral en contra de la NaciónMinisterio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante ADRES) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero por prestar servicios de salud que no se encuentran incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (hoy PBS) a diferentes usuarios y, por ende, en la Unidad de Pago por Capitación (UPC). Estas sumas fueron inicialmente reclamadas por EPS Sanitas a través del procedimiento administrativo especial de recobro y le fueron negadas. Además, se pretende el reconocimiento de los perjuicios que ocasionó el desgaste administrativo y judicial propio de la gestión de dichos servicios[1], así como el lucro cesante y los intereses moratorios sobre el monto de las pretensiones.
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Por reparto, el proceso le correspondió al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá. El 29 de enero de 2020, el Juzgado resolvió rechazar el asunto por falta de competencia y remitir el expediente a la Oficina de Apoyo Judicial para que sea repartido a los Juzgados Administrativos[2]. Para este Juzgado, de acuerdo con el auto del 12 de abril de 2018 de la Corte Suprema de Justicia[3], le corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa conocer de los casos en los que se pretende el reconocimiento y pago de la prestación de servicios que no se encontraban incluidos en el Plan Obligatorio de Salud[4].
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El asunto fue repartido al Juzgado Sesenta y Tres Administrativo de Bogotá, Sección Tercera. El 11 de marzo de 2020, el Juzgado resolvió declarar la falta de jurisdicción para conocer del asunto, propuso conflicto negativo de jurisdicción y remitió el expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que resuelva el conflicto[5]. Según este Juzgado, este tipo de conflictos son controversias relacionadas con el Sistema de Seguridad Social Integral, por lo que, en armonía con el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS), su conocimiento le corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[6]. Esto, con fundamento en la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura[7], de la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[8] y de la Corte Suprema de Justicia[9], así como el artículo 622 del Código General del Proceso[10] (en adelante CGP) y la sentencia C-1027 de 2002 de la Corte Constitucional[11].
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El asunto fue enviado a la Corte Constitucional el 16 de diciembre de 2021[12]. Posteriormente, el 15 de julio de 2022, el expediente se asignó a la magistrada ponente[13] y, el 19 de julio de 2023, el proceso fue entregado a su despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional SIICOR[14].
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La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[15].
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
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Para que se configure un conflicto de jurisdicciones, se requiere la concurrencia de tres presupuestos[16]: (i) el subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, quienes pertenezcan a diferentes jurisdicciones y hayan rechazado o reclamado la competencia para conocer el asunto; (ii) el objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) el normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
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En el presente caso se cumplen tales presupuestos. En primer lugar, el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera. Por lo tanto, se cumple el presupuesto subjetivo. En segundo lugar, la controversia es sobre una demanda ordinaria laboral presentada por EPS Sanitas en contra de la ADRES y del Ministerio de Salud y Protección Social, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas, correspondientes a servicios que prestó y que no hacían parte del POS, hoy Plan de Beneficios en Salud. Por lo tanto, se cumple el presupuesto objetivo.
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Finalmente, las autoridades en conflicto argumentaron, mediante sustento legal y jurisprudencial, su falta de competencia para conocer del asunto: por un lado, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá se basó en el artículo 2 del CPTSS y en jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia. Por el otro lado, el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera, sustentó su decisión en jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura, de la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional, así como en el artículo 622 del CGP. Por lo tanto, se cumple el presupuesto normativo.
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el plan obligatorio de salud (hoy Plan de Beneficios en Salud). Reiteración Auto 389 de 2021
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En el auto 389 de 2021, esta Corte resolvió un conflicto de jurisdicción similar al que hoy se somete a su conocimiento. En aquella oportunidad, Sanitas EPS demandó a la ADRES para exigir el reconocimiento y pago de las sumas de dinero que asumió para cubrir una serie de servicios, procedimientos e insumos no incluidos en el POS (hoy PBS) en cumplimiento de decisiones judiciales o de los comités técnicos científicosCTC. La Sala Plena concluyó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para tramitar este tipo de asuntos, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
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A juicio de la Corte, las controversias judiciales que versan sobre recobros no pueden entenderse como parte de las enlistadas en el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS. En efecto, dichas controversias (i) no están relacionadas, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social, (ii) se circunscriben a un litigio entre entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud y, (iii) el trámite de recobro constituye un procedimiento administrativo que culmina con la expedición de un acto administrativo que reconoce o niega la existencia de una obligación. Sobre este punto se indicó que:
al proferir la comunicación referida [ ], la entidad crea una situación jurídica concreta para la EPS, en el sentido de aceptar o rechazar el pago de los servicios y tecnologías en salud que dispensó y que no hacían parte del PBS. Dicha declaración de voluntad de la ADRES, pese a que no tiene la denominación formal de resolución o decreto, materialmente presenta las características de un acto administrativo[17].
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Por lo anterior, la Sala Plena determinó que es razonable que este tipo de controversias estén a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sobre todo, si se tiene en cuenta que el artículo 104 de1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) establece que esta jurisdicción está instituida para conocer [ ] de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas[18].
Reglas de transición relacionadas con el cambio de jurisprudencia en materia de recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en PBS
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A través del auto 389 de 2021, la Corte Constitucional modificó el precedente en relación con la jurisdicción competente para conocer los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Como se expuso antes, la Corte encontró que esta clase de asuntos son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pese a que la extinta Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura había sostenido que la competencia de esta clase de trámites recaía en la jurisdicción ordinaria.
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Luego, en vista del cambio de precedente suscitado y debido a que esta Corporación tuvo conocimiento sobre una serie de dificultades en los despachos judiciales relacionadas con el cambio de precedente, la Sala Plena, a través del auto 1942 de 2023, resolvió definir un conjunto de reglas de transición con el fin de mitigar los efectos adversos identificados. Tales reglas de transición, según lo dispone el auto 1942 de 2023, resultan aplicables a:
aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años).
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En ese orden de ideas, en la citada providencia fueron definidas las demandas a las cuales les resultaría aplicable el régimen de transición. Al respecto precisó que las reglas aplicarán, en primer lugar, a demandas que estaban inicialmente en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral y luego fueron remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En este grupo se encuentras las demandas que:
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Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023.
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Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o se encuentran en trámite al expedir la presente providencia y, como consecuencia del cambio introducido por el Auto 389 de 2021, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este auto64 a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 203[19].
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Por su parte, en las demandas que se radicaron ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:
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Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante.
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Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.
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Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto de dicha providencia.
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Frente a los casos que se enmarcan en los anteriores supuestos se plantearon de reglas transitorias: (i) respecto del agotamiento de previo de recursos; (ii) en relación con la conciliación extrajudicial y (iii) respecto de los términos de caducidad del medio de control. Sobre el particular, sin perjuicio del deber de la autoridad judicial de consultar las reglas de transición depuestas en el auto 1942 de 2023, en el cuadro que se relaciona a continuación se expone una síntesis de tales reglas[20]:
Reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023
Respecto del agotamiento previo de recursos
El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional) para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o el de reparación directa sea admitido.
Respecto de la conciliación extrajudicial
No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, tal como lo establece el numeral 8 del artículo 180 ibidem.
Respecto de los términos de caducidad del medio de control
En cada caso el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda.
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En ese orden de ideas, la autoridad a quien se otorgue la competencia para conocer el asunto deberá considerar las reglas antes descritas al momento de evaluar la admisión de la demanda.
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Como se desarrolló en los antecedentes, el conflicto de jurisdicción entre el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera, se originó en el marco de una demanda a través de la cual la EPS Sanitas S.A. pretende el reconocimiento y pago de una serie de recobros a cargo de la ADRES y el Ministerio de Salud y Protección Social.
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Al respecto, la Sala Plena estima que, de acuerdo con la regla de decisión fijada en el auto 389 de 2021, aquellas controversias en las que (i) una EPS demande a la ADRES; (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS), (iii) serán competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con el artículo 104 del CPACA. En este sentido, para el presente caso resulta aplicable el precedente establecido en el auto 389 de 2021 y, por tanto, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la llamada a tramitar el asunto.
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Así pues, la Sala Plena concluye que el juez competente para resolver la demanda presentada por la EPS Sanitas S.A. en contra de la Nación -Ministerio de Salud y Protección Social y la ADRES es el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera.
Regla de decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.
Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores[21].
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera, y DECLARAR que el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera, es la autoridad competente para conocer de la demanda para conocer la demanda promovida por la EPS Sanitas S.A. en contra de la Nación Ministerio de Salud y Protección Social y la ADRES.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-1776 al Juzgado Sesenta y Tres Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Documento 001Demanda.pdf.
[2] Expediente digital. Documento 003ExpedienteDigital.pdf.
[3] Corte Suprema de Justicia. Auto del 12 de abril de 2018. Radicado 11010230000201700200-01.
[4] Expediente digital. Documento 003ExpedienteDigital.pdf.
[5] I..
[6] Expediente digital. Documento 003ExpedienteDigital.pdf.
[7] Al respecto, ver: Consejo Superior de la Judicatura. Auto del 30 de octubre de 2013. Expediente No. 110010102000201302472-00 (8624-17). M.J.E.G. de G.; Consejo Superior de la Judicatura. Auto del 11 de agosto de 2013. Expediente No. 1100101020002014017222-00. M.N.J.O.P..
[8] Al respecto, ver: Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. autos del 5 de junio de 2014. Expediente 25000232600020140037000 y 25000232600020140057300. M.J.C.G.M.; Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. Expediente 25000233600020130200201. M.B.L.C. Posada.
[9] Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 23 de marzo de 2017. Expediente No. 110010230000201600178-00.
[10] LEY 1564 DE 2012. Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.
[11] Corte Constitucional. Sentencia C-1027 de 2002. M.C.I.V.H..
[12] Expediente digital. Documento Correo remisorio y Link.pdf.
[13] Expediente digital. Documento Constancia de Reparto CJU-1776.pdf
[14] I..
[15] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[16] Auto 155 de 2019.
[17] Auto 389 de 2021.
[18] I.em.
[19] Auto 1942 de 2023.
[20] Síntesis de las reglas retomada del auto 2150 de 2023.
[21] I.em.
