Auto nº 2160/23 de Corte Constitucional, 13 de Septiembre de 2023

1. El 27 de septiembre de 2019,[1] la EPS Famisanar S.A. interpuso demanda ordinaria laboral contra (i) la Nación – Ministerio de Salud y la Protección Social, (ii) la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), (iii) los integrantes del Consorcio Sistema de Administración y Pagos SAYP 2021;[2] (iv) los integrantes de la Unión Temporal Nuevo Fosyga;[3] y (v) los integrantes de la Unión Temporal Fosyga 2014.[4] La demandante solicitó que se declarara la responsabilidad solidaria de las entidades demandadas y que se les condenara por la suma de $988.793.589 asociados a 5006 cuentas de recobro glosadas y no pagadas por servicios médicos, intervenciones, procedimientos, suministros y medicamentos no contemplados en el Plan Obligatorio de Salud (hoy, Plan de Beneficios en Salud), que fueron suministrados a afiliados en cumplimiento de ordenes de jueces de tutela y decisiones del Comité Técnico Científico de la EPS. Así mismo, pidió el pago de intereses de mora, los gastos administrativos asumidos por la entidad para el recobro,[5] los intereses corrientes de cada cuenta de cobro, la indexación de todas las sumas, y la condena en costas y agencias en derecho.[6]

2. La demanda fue repartida al Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá, que declaró su falta de jurisdicción mediante auto de 9 de octubre de 2019 y ordenó su remisión a los jueces administrativos.[7] Alegó que la controversia se origina en la decisión del Fosyga de glosar la totalidad de los recobros presentados, que constituye un acto administrativo de carácter particular y concreto. Por lo tanto, le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en los términos del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (“CPACA”). Fundamentó su posición en un precedente de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia.[8]

3. El expediente fue asignado al Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo de Bogotá, Sección Tercera, que decidió remitirlo por competencia funcional a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá mediante auto de 7 de febrero de 2020.[9] Argumentó que, según un precedente de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura,[10] a la Jurisdicción Ordinaria Laboral le corresponden “las demandas judiciales ocasionadas por el no pago en sede administrativa de recobros, en virtud de devoluciones o glosas a las facturas acompañadas a la solicitud de recobro”.

4. El proceso fue remitido al Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá, que promovió un conflicto negativo de jurisdicción mediante auto del 1 de noviembre de 2022 y ordenó su remisión a la Corte Constitucional para que lo dirimiera.[11] Consideró que los procesos de recobro no corresponden en estricto sentido a controversias relativas a la prestación de los servicios de seguridad social que se susciten entre afiliados, beneficiarios, empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, según lo determinado en el Auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional. Señaló que se trata de procesos relacionados con servicios ya prestados y su financiación, y que el recobro es un proceso administrativo, por lo que no se le puede asignar a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.

5. El CJU-3450 fue remitido por correo electrónico a la Corte Constitucional el 13 de enero de 2023.[12] El 5 de julio de 2023, la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el asunto de la referencia para su sustanciación al Despacho de la magistrada D.F.R.. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 7 de julio de 2023.

6. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

7. La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[13] En tal sentido, para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones la Sala Plena de la Corte ha precisado que son necesarios los siguientes tres presupuestos,[14] cuya acreditación en el presente caso se expone a continuación.

8. El presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[15] Al respecto, se tiene que, en este caso, el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, correspondientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera) y de la Jurisdicción Ordinaria Laboral (Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá).

9. Por otra parte, sobre el presupuesto objetivo, se ha indicado que este implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[16]. El conflicto suscitado entre las dos autoridades judiciales identificadas implica la existencia de una causa judicial concreta, referida a la demanda ordinaria laboral presentada por EPS Famisanar S.A. contra (i) la Nación – Ministerio de Salud y la Protección Social, (ii) la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), (iii) los integrantes del Consorcio Sistema de Administración y Pagos SAYP 2021; (iv) los integrantes de la Unión Temporal Nuevo Fosyga; y (v) los integrantes de la Unión Temporal Fosyga 2014.

10. Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa. En relación con este criterio, la Sala evidencia que las dos autoridades jurisdiccionales enunciaron, razonablemente, fundamentos de índole legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia.

11. Específicamente, el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera hizo referencia a un precedente de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.[17] Por su parte, el Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá alegó el Auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional.

12. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre el Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera. Para tales efectos, la Sala hará referencia al Auto 389 de 2021, en donde se dirimió un conflicto con hechos similares; así como al Auto 1942 de 2023 en donde se fijaron reglas de transición respecto de la aplicación de la regla de decisión adoptada en el citado Auto 389 de 2021. Con base en ello, resolverá el caso concreto.

    4. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de recobros judiciales al Estado por servicios médicos excluidos del Plan de Beneficios de Salud (PBS). Reiteración del Auto 389 de 2021

13. Esta Corporación ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre conflictos similares al presente, entre otros, en los Autos 389 de 2021,[18] 369 de 2022[19], y 647 de 2022.[20]

14. En el Auto 389 de 2021, esta Corporación estudió un conflicto entre la Jurisdicción Contencioso Administrativa y la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En dicha oportunidad se estudió una demanda ordinaria laboral interpuesta por la EPS Sanitas contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES en la que se pretendía el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas por concepto de servicios y procedimientos prestados a diferentes pacientes y que no se encontraban incluidos en el Plan de Beneficios en Salud (PBS). La Corte concluyó que la competencia correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y estableció la siguiente regla de decisión:[21]

    “El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.

    Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”.

15. La Sala Plena llegó a esta conclusión con base en los siguientes tres argumentos: (i) el procedimiento del recobro no corresponde a una controversia relativa a la prestación de servicios de seguridad social, en tanto únicamente busca resolver un desequilibrio económico entre el Estado y una EPS, de manera que esta última pretende recuperar los recursos que debió destinar para cubrir asistencias a las que no se está obligada a sufragar porque no hacen parte de la cobertura del Plan de Beneficios en Salud. Sumado al hecho que, (ii) las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS vinculan, en principio, a las EPS y a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, ADRES. En este tipo de controversias, en consecuencia, no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores. Es decir, los sujetos que integran la hipótesis normativa del artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001 y (iii) los recursos para cubrir los recobros se obtienen del Presupuesto General de la Nación, ya que, según el artículo 42[22] de la Ley 715 de 2001, a la Nación le corresponde “la dirección del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio Nacional”.

16. En consecuencia, la Corte determinó que es necesario acudir al inciso primero del artículo 104 del CPACA para efectos de determinar la competencia frente a este tipo de controversias, dado que los procedimientos de recobro son la expresión de actuaciones administrativas regladas en cabeza de una entidad pública. Por lo tanto, su control debe estar a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Así mismo, el procedimiento del recobro no es un simple cobro de facturas, sino que constituye un verdadero trámite administrativo que busca garantizar el propósito de la ADRES consistente en administrar las fuentes y el uso de los recursos que financian el Sistema General de Seguridad Social en Salud, bajo los principios de eficiencia, transparencia y calidad, en el que, además, es posible considerar que expide actos administrativos que logran consolidar o negar la existencia de la obligación.

17. Finalmente, mediante el Auto 1942 de 2023[23] la Sala Plena de esta Corporación adoptó unas reglas de transición para los procesos cobijados por la regla fijada en el citado Auto 389 de 2021, teniendo en cuenta las dificultades que ha generado el cambio de jurisprudencia suscitado en relación con la jurisdicción competente para conocer los recobros judiciales al Estado por prestación de servicios de salud no incluidos en el plan obligatorio de salud. Las reglas de transición fijadas en esta providencia cobijan cinco[24] supuestos de hecho determinados por esta Corporación y se establecieron con el fin de evitar la imposición de una carga excesivamente gravosa a la parte demandante en este tipo de procesos, especialmente en lo que respecta a sus derechos al debido proceso, de acción y de acceso a la jurisdicción, así como a las garantías de confianza legítima, seguridad jurídica y la prevalencia del derecho sustancial como fin principal de la administración de justicia; mandatos superiores que esta Corporación debe garantizar, incluso al resolver conflictos entre jurisdicciones. En el cuadro que se expone a continuación se sintetizan las citadas reglas de transición:[25]

    Síntesis de las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023

    Respecto del agotamiento previo de recursos.

    El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional), para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido.

    Respecto de la conciliación extrajudicial

    No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA.

    Respecto de los términos de caducidad del medio de control.

    En cada caso, el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda.

18. En consecuencia, la Sala Plena de esta Corporación aclara que, a la demanda presentada por la EPS Famisanar S.A. interpuso demanda ordinaria laboral contra (i) la Nación – Ministerio de Salud y la Protección Social, (ii) la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), (iii) los integrantes del Consorcio Sistema de Administración y Pagos SAYP 2021; (iv) los integrantes de la Unión Temporal Nuevo Fosyga; y (v) los integrantes de la Unión Temporal Fosyga 2014, que corresponde al objeto de la presente providencia, se aplicarán las reglas de transición expuestas en el Auto 1942 de 2023. Con todo, se precisa que, la determinación de las reglas de transición que aplican en el caso concreto, es un asunto que corresponde analizar a la respectiva autoridad judicial, por lo que, se remite la integridad del Auto 1342 de 2023.

    5. Caso concreto

19. La Sala Plena considera que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la autoridad judicial competente para conocer de la demanda ordinaria laboral interpuesta por la EPS Famisanar S.A. contra (i) la Nación – Ministerio de Salud y la Protección Social, (ii) la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), (iii) los integrantes del Consorcio Sistema de Administración y Pagos SAYP 2021; (iv) los integrantes de la Unión Temporal Nuevo Fosyga; y (v) los integrantes de la Unión Temporal Fosyga 2014, con el objetivo de obtener el reembolso de $988.793.589 derivados de la prestación de los servicios de salud excluidos del Plan de Beneficios de Salud (PBS).

20. De acuerdo con la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021, las controversias en las que (i) una EPS demande a la ADRES (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS) (iii) serán competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa de conformidad con el artículo 104 del CPACA. Aunque confluyen distintas entidades como demandadas, la Sala Plena concluye que el presente caso involucra una solicitud de recobro de la EPS Famisanar por servicios y tecnologías médicas no cubiertas por el PBS, con cargo a los recursos administrados. Se trata de una controversia que no se relaciona con la prestación de los servicios de la seguridad social al no implicar conflictos entre afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores. Por el contrario, es un pleito entre entidades administradoras y prestadoras del Sistema General de Seguridad Social en salud, por lo que resulta procedente aplicar la regla general de competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, fijada en el artículo 104 del CPACA.

21. En consecuencia, se ordenará remitirle el expediente CJU-3450 al Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, para lo de su competencia.

22. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,