Auto nº 2177/23 de Corte Constitucional, 13 de Septiembre de 2023
| Fecha | 13 Septiembre 2023 |
| Número de sentencia | 2177/23 |
| Número de expediente | CJU-3833 |
| Materia | Derecho Constitucional |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2177 DE 2023
Referencia: expediente CJU-3833.
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de M. y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de S.M..
Magistrada ponente:
N.Á.C..
B.D.C., trece (13) de septiembre de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO.
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La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) hizo uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la señora T. de J.G.B., beneficiaria pensional del señor causante J.B.. La demandante pretendió la nulidad de la Resolución No.133653 del 7 de noviembre de 1986 en la que la extinta Empresa Puertos de Colombia Terminal Marítimo de S.M. reconoció una diferencia de anticipo de jubilación y ordenó reconocer una mesada pensional a favor del causante. A su vez, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que la señora G.B., como pensionada sustituta, devuelva todos los dineros pagados en exceso al señor B.. Finalmente, solicitó la suspensión provisional del referido acto administrativo[1].
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El asunto correspondió al Tribunal Administrativo de M. que, el 20 de noviembre del 2020, declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto[2]. Esta autoridad citó el artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) para indicar que no compete a esa jurisdicción el conocimiento de los asuntos laborales entre las entidades públicas y los trabajadores oficiales. Advirtió que, aunque la demanda cuestiona un acto administrativo, el asunto no es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo toda vez que el factor determinante es que el causante del derecho pensional era un trabajador oficial[3].
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Al respecto, consideró que el señor J.B. actuó en la Empresa de Puertos de Colombia como estribador, por lo que detentó la calidad de trabajador oficial. Para soportar esa conclusión partió de los artículos 122, 123 y 125 del texto constitucional y de una sentencia de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 8 de mayo de 2008, y resaltó que los empleos públicos tienen funciones detalladas en la ley o en un reglamento, que deben estar contemplados en la planta y sus emolumentos previstos en el presupuesto correspondiente y que, por regla general, son de carrera salvo, entre otros, los trabajadores oficiales[4].
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A continuación, citó el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968 para diferenciar a los empleados públicos de los trabajadores oficiales, los artículos 1 y 2 de la Ley 154 de 1959 por medio de la cual se creó la Empresa Puertos de Colombia, el artículo 23 del Decreto 1174 de 1980 y el artículo 38 del Decreto 2465 de 1981, éste último modificado por el artículo 1 del Decreto 1043 de 1987. Ello, para ilustrar que por regla general quienes prestaron servicios a esa empresa lo hicieron como trabajadores oficiales[5].
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Así, y basándose en el artículo 168 del CPACA y en los artículos 16, 133 y 138 del Código General del Proceso (en adelante CGP), consideró que el asunto debe ser conocido por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[6]. En consecuencia, el Tribunal el 13 de enero de 2021 remitió el expediente a la oficina de apoyo judicial de S.M.[7].
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El asunto le correspondió al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de S.M. que, el 10 de marzo de 2021, avocó conocimiento del proceso[8]. El 19 de marzo de 2021 la demandante adecuó la demanda a una de tipo ordinaria laboral[9].
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Tras la adecuación de la demanda, la UGPP pretendió que se declare que la señora G. no tiene derecho a la indexación de la primera mesada tal como le fue reconocida pues se realizó sobre un monto superior que no le corresponde. Adicionalmente pretendió que devuelva todos los dineros que le fueron pagados en exceso de la primera mesada con el respectivo retroactivo. Seguidamente solicitó que se condene a la realización de una nueva liquidación de la pensión de vejez para ajustar la mesada pensional considerando los factores salariales que correspondía incluir al momento de liquidar la prestación económica de conformidad con la convención colectiva de trabajo vigente para la fecha de retiro. Finalmente, pretendió que se condene a la señora G. a pagar las costas y agencias en derecho del proceso[10].
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El 14 de abril de 2021 el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de S.M. admitió la demanda ordinaria laboral presentada por la UGPP contra la señora T. de Jesús G.[11]. Sin embargo, el 8 de noviembre de 2022 la demandante le solicitó al Juzgado que propusiera el conflicto negativo de competencia[12] y el 16 de noviembre de 2022 esa autoridad judicial planteó el conflicto negativo de jurisdicción respecto del Tribunal Administrativo de M.[13].
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Al proponer el conflicto la autoridad judicial argumentó, con base en el artículo 104 del CPACA, que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer controversias originadas en actos administrativos en las que estén involucradas entidades públicas. Además, refirió los numerales 1 y 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS). Seguidamente acudió al auto 316 de 2021 de la Corte Constitucional para indicar que para revocar un auto administrativo que haya modificado una situación jurídica de carácter particular y concreta o haya reconocido un derecho de igual categoría se requiere el consentimiento previo del titular. Asimismo, que, en ausencia de la autorización del titular, procede la demanda de nulidad del acto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Adicionalmente, se apoyó en el auto 377 de 2021 y el auto 735 de 2022 de la Corte Constitucional[14]. En consecuencia, el 8 de marzo de 2023 el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de S.M. envió el expediente a la Corte Constitucional[15].
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El asunto fue repartido al despacho de la magistrada ponente el 25 de julio de 2023[16] y el expediente fue allegado a su despacho el 28 de julio del mismo año[17].
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[18].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Este Tribunal ha establecido que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[19].
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Adicionalmente, en el auto 155 de 2019, la Corte Constitucional precisó tres presupuestos que se requieren para que se configure un conflicto de jurisdicciones. Primero, el presupuesto subjetivo que se refiere a que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que reclamen o rechacen la competencia para conocer el asunto.[20] Segundo, el presupuesto objetivo, que implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. Por ejemplo, que efectivamente esté en desarrollo un proceso, incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[21] Tercero, el presupuesto normativo, el cual requiere que las autoridades involucradas en el conflicto hayan manifestado expresamente los motivos constitucionales o legales por los cuales se consideran competentes o no para conocer la causa[22].
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La Corte encuentra que este caso se trata efectivamente de un conflicto de jurisdicciones ya que se cumplen los tres presupuestos para su configuración. En primer lugar, la controversia fue suscitada entre dos autoridades que administran justicia y pertenecen a diferentes jurisdicciones: la jurisdicción contenciosa administrativa, representada por el Tribunal Administrativo de M., y la jurisdicción ordinaria, representada por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de S.M.. En segundo lugar, la controversia se relaciona con la demanda interpuesta por la UGPP en contra de una resolución expedida por la extinta Empresa Puertos de Colombia Terminal Marítimo de S.M..
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Finalmente, las dos autoridades en conflicto argumentaron, mediante sustento jurisprudencial y/o legal, su falta de competencia para conocer del asunto. Por un lado, el Tribunal Administrativo de M. argumentó su decisión con base en los artículos 122, 123 y 125 de la Constitución, en el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968, en los artículos 1 y 2 de la Ley 154 de 1959, en el artículo 23 del Decreto 1174 de 1980, en el artículo 38 del Decreto 2465 de 1981, éste último modificado por el artículo 1 del Decreto 1043 de 1987, en los artículos 105 y 168 del CPACA y en los artículos 16, 133 y 138 del CGP. Citó también una sentencia del 8 de mayo de 2008 de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Por otro lado, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de S.M. fundamentó su decisión en el artículo 104 del CPACA, en los numerales 1 y 4 del artículo 2 del CPTSS y en los autos 316 y 377 de 2021 y en el auto 735 de 2022 de la Corte Constitucional.
La competencia para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho que presente una entidad pública contra resoluciones que se pronuncian sobre derechos pensionales es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Reiteración de jurisprudencia[23]
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La Corte Constitucional estableció en el auto 316 de 2021 que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de una demanda presentada por una entidad pública, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de un acto administrativo propio que se pronuncia sobre derechos pensionales y en el que no se obtuvo la autorización del titular para revocarlo directamente[24].
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La Corte llegó a esta conclusión a partir de la interpretación sistemática de los artículos 97 y 104 del CPACA[25]. Según el primero de ellos, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, ésta deberá demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo[26]. A su vez, según el artículo 104 del mismo código, la jurisdicción de lo contencioso administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con actos ( ) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas ( ). Según la Corte, tal competencia de los jueces administrativos cubre actos administrativos relativos a derechos pensionales en la medida que la habilitación para que la administración demande un acto propio tiene como objetivo, entre otros, proteger el interés y el patrimonio público[27].
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Adicionalmente, en el auto 840 del 2021 la Corte Constitucional decidió extender la regla de decisión contemplada en el auto 316 de 2021. Así le reconoció competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo respecto de las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.[28] Justificó su decisión indicando que la supresión o liquidación de una entidad pública conlleva a la subrogación de los derechos y obligaciones por parte de otra entidad. Así, se trasladan también las obligaciones relacionadas con los derechos que la entidad reemplazada hubiera reconocido a través de actos administrativos de carácter particular.
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Justamente en esa decisión, la Corte Constitucional reconoció que la Empresa Puertos de Colombia fue liquidada de conformidad con el artículo 33 de la Ley 1 de 1991. Adicionalmente, notó que de acuerdo con lo previsto en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, en el artículo 1-A-1 del Decreto 169 de 2008, en el artículo 63 del Decreto 4107 de 2011 y en el Decreto 1194 de 2012, las obligaciones de la empresa relacionadas con la administración de derechos y prestaciones sociales quedó a cargo de la UGPP.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del proceso objeto de controversia. Lo anterior, toda vez que en el presente caso la UGPP hizo uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para demandar un acto administrativo que se refiere a derechos pensionales y que fue proferido por la entidad a la que subrogó, esto es, la extinta Empresa Puertos de Colombia. Ello, en aplicación de la regla establecida en el auto 316 de 2021 y que fue extendida por el auto 840 de 2021.
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Por lo tanto, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer la demanda presentada por la UGPP en contra de la señora T. de J.G.B. pretendiendo, entre otras, la nulidad de la resolución No.133653 del 7 de noviembre de 1986. En consecuencia, la Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia al Tribunal Administrativo de M. para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
Regla de decisión. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de una demanda presentada por una entidad pública, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra un acto administrativo propio o proferido por la entidad a la que subrogó, tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de M. y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de S.M., y DECLARAR que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de la demanda presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en contra de la Resolución No.133653 del 7 de noviembre de 1986.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-3833 al Tribunal Administrativo de M. para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de S.M..
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente Digital. Documento 03Demanda.pdf. Folios 4-18.
[2] I.. Folios 512-519.
[3]I.em.
[4]I.em.
[5]I.em.
[6]I.em.
[7] I.. Folio 2.
[8] Expediente Digital. Documento 05AutoAvocaConocimiento.pdf.
[9] Expediente Digital. Documento 06AdecuacionDemanda.pdf.
[10]I.. Folios 13 y 14.
[11] Expediente Digital. Documento 08AutoAdmite.pdf.
[12] Expediente Digital. Documento 15SolicitudConflictoCompetencia.pdf.
[13] Expediente Digital. Documento 16AutoconcedeConflictodeCompetencia.pdf.
[14] Expediente Digital. Documento 16AutoconcedeConflictodeCompetencia.pdf.
[15] Expediente Digital. Documento 02CJU-3833 Correo Remisorio.pdf.
[16] Expediente Digital. Documento 03CJU-3833 Constancia de Reparto.pdf.
[17] I.em.
[18] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[19] Autos 041 de 2021, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019, entre otros.
[20] Auto 155 de 2019.
[21] I.em.
[22] I.em.
[23] Consideraciones retomadas del auto 1103 de 2023 y del auto 052 de 2023.
[24] Esta postura de la Corte fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400 de 2021, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021.
[25] Ley 1437 de 2011. Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[26] Artículo 97 de la Ley 1437 de 2011. Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[27] La Corte Constitucional, en el Auto 316 de 2021, sostuvo que donde se evidencia el ejercicio de la denominada acción de lesividad, prevalece la competencia de la jurisdicción especial sobre la ordinaria y por tanto, la competencia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativa.
[28] Auto 840 del 2021.
