Auto nº 2271/23 de Corte Constitucional, 26 de Septiembre de 2023

1. El 7 de diciembre de 2016, la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. (EPS Sanitas) presentó demanda ordinaria laboral contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) con el fin de que se condene a la entidad a pagar la suma de $123.915.877, valor que se encuentra pendiente de pago por concepto de recobros por servicios no incorporados en el Plan Obligatorio de Salud -POS- (hoy Plan de Beneficios de Salud -PBS-), los cuales fueron suministrados por la EPS demandante en favor de sus afiliados en cumplimiento de órdenes emitidas por jueces de tutela[1].

2. Luego de otros trámites judiciales,[2] mediante Auto del 23 de abril de 2021, el Juzgado Cuarenta Laboral del Circuito Judicial de Bogotá avocó conocimiento del caso. El 9 de noviembre de 2021 se llevó a cabo audiencia[3] conforme a lo establecido en el artículo 77 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. En esta diligencia se ordenó remitir el expediente a los Juzgados Administrativos de Bogotá declarando falta de jurisdicción, fundamentando su decisión en lo establecido en el numeral 2 del artículo 104,[4] así como en el Auto 389 de 2021,[5] que dispone que la Jurisdicción Ordinaria Laboral no es la competente para conocer del presente asunto, siendo competente la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

3. Por reparto, el proceso fue asignado al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá- Sección Primera-.[6] Mediante Auto del 6 de diciembre de 2022, el mencionado Juzgado declaró la falta de competencia para conocer del proceso de la referencia y remitió el proceso a la Corte Constitucional para resolver el conflicto negativo de competencia que se presenta en el caso en concreto. Aduce el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá- Sección Primera- que

   “en el caso bajo análisis se trata de una demanda que lleva siendo tramitada desde hace más de 4 años por la jurisdicción ordinaria laboral, por lo que este Despacho considera necesario advertir que, bajo el principio de “perpetuatio jurisdictionis”, esto es la inmodificabilidad de la competencia judicial, en virtud del principio del debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política, el Juzgado 40 Laboral del Circuito de Bogotá, estaría obligado a continuar con el trámite del proceso pues la demanda fue asumida por este desde el 23 de enero de 2019, cuando la recibió por reparto y conoció de la misma emitiendo diversas providencias, para luego, después de varios años, declarar una falta de competencia jurisdiccional; situación que atentaría contra derechos constitucionales de las partes como el debido proceso, economía procesal y seguridad jurídica”. [7]

4. El 7 de julio de 2023, la Secretaría General asignó el CJU-3443 al Despacho de la Magistrada D.F.R., de conformidad con el reparto[8] realizado en la sesión virtual del 5 de julio de 2023.

5. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

6. La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[9] En tal sentido, para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones la Sala Plena de la Corte ha precisado que son necesarios los siguientes tres presupuestos,[10] cuya acreditación en el presente caso se expone a continuación.

7. El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[11] Al respecto, se tiene que, en este caso, el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, correspondientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Primera-) y de la Jurisdicción Ordinaria Laboral (Juzgado Cuarenta Laboral del Circuito Judicial de Bogotá).

8. Por otra parte, sobre el presupuesto objetivo se ha indicado que este implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[12] El conflicto suscitado entre las dos autoridades judiciales identificadas implica la existencia de una causa judicial concreta, referida al recobro solicitado por la EPS Sanitas a la ADRES por valor de $123.915.877 asociados a facturas, que se encuentran pendientes de pago por concepto de recobros por servicios no incorporados en el Plan Obligatorio de Salud -POS- (hoy Plan de Beneficios de Salud PBS).

9. Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa. En relación con este criterio, la Sala evidencia que las dos autoridades jurisdiccionales enunciaron, razonablemente, fundamentos de índole legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia.

10. Específicamente, el Juzgado Cuarenta Laboral del Circuito Judicial de Bogotá hizo referencia al numeral 2 del artículo 104 [13] así como en el Auto 389 de 2021,[14] que dispone que la Jurisdicción Ordinaria Laboral no es la competente para conocer del presente asunto, siendo competente la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Por tal razón, ordenó remitir el expediente a los Juzgados Administrativos de Bogotá declarando falta de jurisdicción.

11. Por su parte, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá señaló que, en virtud del principio de “perpetuatio jurisdictionis”, la demanda debía ser asumida por la jurisdicción ordinaria laboral toda vez que es un proceso que lleva más de 4 años en esa jurisdicción, y que el cambio de jurisdicción podía generar una situación que atentaría contra algunos derechos constitucionales de las partes como el debido proceso, economía procesal y seguridad jurídica.

12. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre el Juzgado Cuarenta Laboral del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá- Sección Primera-. Para tales efectos, la Sala (3.1) hará referencia al Auto 389 de 2021, en donde se dirimió un conflicto con hechos similares; así como al Auto 1942 de 2023 en donde se fijaron reglas de transición respecto de la aplicación de la regla de decisión adoptada en el citado Auto 389 de 2021. Con base en ello, (3.2) resolverá el caso concreto.

    3.1. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de recobros judiciales al Estado por servicios médicos excluidos del Plan de Beneficios de Salud (PBS). Reiteración del Auto 389 de 2021

13. Esta Corporación ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre conflictos similares al presente, entre otros, en los Autos 389 de 2021,[15] 369 de 2022[16] y 647 de 2022.[17]

14. Principalmente, en el Auto 389 de 2021, esta Corporación estudió un conflicto entre la Jurisdicción Contencioso Administrativa y la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Esto, con ocasión a una demanda ordinaria laboral interpuesta por la EPS Sanitas contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES, dirigida a obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas por concepto de servicios y procedimientos prestados a diferentes pacientes que no se encontraban incluidos en el Plan de Beneficios en Salud (PBS). La Corte concluyó que la competencia correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y estableció la siguiente regla de decisión:[18]

    “El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso-administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.

    Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.”

15. A esta conclusión se llegó, con base en los siguientes tres argumentos: (i) el procedimiento del recobro no corresponde a una controversia relativa a la prestación de servicios de seguridad social, en tanto únicamente busca resolver un desequilibrio económico entre el Estado y una EPS, de manera que esta última pretende recuperar los recursos que debió destinar para cubrir asistencias que no está obligada a sufragar porque no hacen parte de la cobertura del Plan de Beneficios en Salud. Sumado al hecho que, (ii) las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS vinculan, en principio, a las EPS y a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, ADRES. En este tipo de controversias, en consecuencia, no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores, es decir, los sujetos que integran la hipótesis normativa del artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001 y (iii) los recursos para cubrir los recobros se obtienen del Presupuesto General de la Nación, ya que según el artículo 42[19] de la Ley 715 de 2001, le corresponde a la Nación “la dirección del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio Nacional”.

16. En consecuencia, se determinó que, para efectos de determinar la competencia frente a este tipo de controversias, es necesario acudir a la cláusula que trae el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, dado que, los procedimientos de recobro son la expresión de actuaciones administrativas regladas en cabeza de una entidad pública, de manera que su control debe estar a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; aunado a ello, el procedimiento del recobro no es un simple cobro de facturas, sino que constituye un verdadero trámite administrativo que busca garantizar el propósito de la ADRES consistente en administrar las fuentes y el uso de los recursos que financian el Sistema General de Seguridad Social en Salud, bajo los principios de eficiencia, transparencia y calidad, en el que, además, es posible considerar que expide actos administrativos que logran consolidar o negar la existencia de la obligación.

17. Finalmente, es importante tener en cuenta que, mediante el Auto 1942 de 2023, la Sala Plena de esta Corporación decidió adoptar unas reglas de transición para los procesos cobijados por la regla fijada en el citado Auto 389 de 2021. Esto, teniendo en cuenta las dificultades que ha generado el cambio de jurisprudencia suscitado en relación con la jurisdicción competente para conocer los recobros judiciales al Estado por prestación de servicios de salud no incluidos en el plan obligatorio de salud. Las reglas de transición fijadas en esta providencia cobijan cinco (5)[20] supuestos de hecho determinados por esta Corporación y se establecieron con el fin de evitar la imposición de una carga excesivamente gravosa a la parte demandante en este tipo de procesos, especialmente en lo que respecta a sus derechos al debido proceso, de acción y de acceso a la jurisdicción, así como a las garantías de confianza legítima, seguridad jurídica y la prevalencia del derecho sustancial como fin principal de la administración de justicia; mandatos superiores que esta Corporación debe garantizar, incluso al resolver conflictos entre jurisdicciones. En el cuadro que se expone a continuación se sintetizan las citadas reglas de transición[21]:

    Síntesis de las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023

    Respecto del agotamiento previo de recursos.

    El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional), para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido.

    Respecto de la conciliación extrajudicial

    No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA.

    Respecto de los términos de caducidad del medio de control.

    En cada caso, el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda.

18. En consecuencia, la Sala Plena de esta Corporación aclara que a la demanda presentada por la EPS Sanitas contra la ADRES- objeto de la presente providencia- se aplicarán las reglas de transición expuestas en el Auto 1942 de 2023. Con todo, se precisa que, la determinación de las reglas de transición que aplican en el caso concreto es un asunto que corresponde analizar a la respectiva autoridad judicial.

    3.2. Caso concreto

19. La Sala Plena considera que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá- Sección Primera- es la autoridad judicial competente para conocer de la demanda interpuesta por la EPS Sanitas contra la ADRES con el objetivo de obtener el reembolso de $ 123.915.877 derivados de la prestación de los servicios de salud excluidos del Plan de Beneficios de Salud (PBS). Esto, en atención a que de acuerdo con la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021, aquellas controversias en las que (i) una EPS demande a la ADRES; (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS), (iii) serán competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

20. En efecto, en el presente caso se está frente a un recobro reclamado por la EPS Sanitas contra la ADRES que, corresponde a un procedimiento administrativo no relacionado con la prestación de los servicios de la seguridad social al no implicar conflictos entre afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores. Por el contrario, se trata de un conflicto entre entidades administradoras y prestadoras del Sistema General de Seguridad Social en salud, por lo que resulta procedente aplicar la regla general de competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, fijada en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. En consecuencia, se ordenará remitirle el expediente CJU-3443 al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Bogotá- Sección Primera- para lo de su competencia.

21. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,