Auto nº 2340/23 de Corte Constitucional, 26 de Septiembre de 2023

1. En abril de 2015, la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. (“EPS Sanitas”) interpuso demanda laboral ordinaria[1] en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, el Consorcio SAYP-2011[2] y la Unión Temporal Nuevo Fosyga[3], con el objeto de que le sea reconocida y pagada la suma de doscientos quince millones ochocientos ochenta y siete mil trescientos ochenta y seis pesos ($215.887.386) asociados a quinientas seis (506) solicitudes de recobros, junto con la suma de veintiún millones quinientos ochenta y ocho mil setecientos treinta y ocho pesos ($21.588.738) por concepto de gastos administrativos. Alega que estos valores corresponden a gastos en los que incurrió la EPS Sanitas al brindar cobertura efectiva a diferentes usuarios sobre servicios, procedimientos, insumos y medicamentos no incorporados en el Plan Obligatorio de Salud (POS, hoy Plan de Beneficios en Salud PBS) y que, en consecuencia, no fueron financiados con cargo a la Unidad de Pago por Capitación (UPC).[4]

2. La demanda fue repartida al Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá,[5] autoridad judicial que mediante Auto del 18 de agosto de 2015[6] resolvió declarar su falta de competencia para conocer el asunto y lo remitió para su reparto a los juzgados administrativos de Bogotá. Señaló que, con fundamento en lo dicho por la modificación introducida por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (“CGP”) sobre el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (“CPTSS”), la competencia de los jueces labores fue excluida en los asuntos de seguridad social relacionadas con los contratos entre las entidades. De esta forma, en la medida en la que en el caso bajo estudio se solicita declarar la responsabilidad del Estado al no asumir los costos económicos de los servicios médicos ordenados a afiliados al régimen contributivo de salud, no es un conflicto de la prestación propia del servicio de salud entre un afiliado, el empleador o la entidad administradora, sino que es una discusión de carácter económico. Para sustentar su postura, citó una decisión del 5 de marzo de 2014 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, una sentencia del 10 de septiembre de 2014 de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, y la sentencia C-1027 de 2002[7] de la Corte Constitucional.[8]

3. El proceso de la referencia correspondió al Juzgado Treinta y Uno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera,[9] el cual, mediante providencia del 25 de noviembre de 2015[10] se declaró incompetente para conocer del asunto y promovió conflicto negativo de jurisdicciones. Indicó que, con fundamento en lo señalado por el numeral 2 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en reiterados pronunciamientos[11] ha asignado la competencia de los asuntos de recobros por servicios no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS, hoy Plan de Beneficios en Salud PBS) a la Jurisdicción Ordinaria. En consecuencia, ordenó remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que dirimiera el conflicto.

4. En Auto del 27 de enero de 2016 el Consejo Superior de la Judicatura, S.J.D., dirimió el conflicto presentado, asignándole competencia al Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá.[12] Lo anterior, al considerar que, bajo una lectura armónica de los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y del numeral 4 del artículo 2 del CPTSS, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, faculta a esa jurisdicción para conocer de los litigios originados en la prestación de los servicios de seguridad social, suscitados entre los afiliados, beneficiaros y usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, y todos aquellos asuntos que no hayan sido asignados por el legislador a otras jurisdicciones. Por otra parte, señaló que, de acuerdo con los numerales 1 y 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (“CPACA”), la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia laboral y de seguridad social, corresponde a los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.

5. A partir de lo anterior, indicó que “De tal manera que según la providencia que sirve de precedente, los procesos judiciales referidos a la seguridad social de los servidores públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público, son los únicos litigios en materia de seguridad social asignados de forma privativa y excluyente a la Jurisdicción Especial de lo Contencioso Administrativo, de donde surge claro, que cuando las pretensiones de la demanda sobre otras controversias que pueden generar al interior de los actores del sistema general de seguridad social, corresponderán, siguiendo la cláusula general de competencia, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral”.[13]

6. De esta forma, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura analizó la situación fáctica presentada en los hechos de la demanda, y determinó que el asunto no se trata de un proceso relativo a la seguridad social de los servidores públicos cuyo régimen sea administrado por una persona de derecho público, motivo por el cual, debe entenderse que en aplicación a la cláusula general y residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, contenida en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, al tratarse de recobros al Estado por prestaciones no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud (POS, hoy Plan de Beneficios en Salud PBS), el conocimiento del caso le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral.[14] En consecuencia, se remitió el expediente al Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá para que continuara con el trámite procesal.[15]

7. Remitido el asunto de nuevo al Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá, esta autoridad judicial mediante Auto del 29 de abril de 2016[16] admitió la demanda presentada por EPS Sanitas y otorgó un término de diez (10) días hábiles posteriores a la notificación para que las partes demandadas contestaran la demanda. Posteriormente, mediante Auto del 22 de agosto de 2022[17] declaró por segunda vez su falta de competencia para conocer el asunto y ordenó remitir el expediente al reparto de los juzgados administrativos del circuito de Bogotá. Lo anterior, al considerar que, pese a la decisión adoptada por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, existen nuevos argumentos para concluir lo contrario a lo decidido en la providencia del 27 de enero de 2016. En la medida en la que, la Corte Constitucional mediante Auto 389 de 2021[18], asignó la competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de los asuntos de pago de recobros al Estado por prestaciones no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud (POS, hoy Plan de Beneficios en Salud PBS) y devoluciones de glosas o facturas entre el sistema de seguridad social en salud.[19]

8. El asunto fue repartido al Juzgado Sesenta y Cuatro Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera,[20] autoridad judicial que declaró su falta de competencia, al considerar que la indemnización pretendida por el extremo demandante conlleva consecuentemente la declaratoria de nulidad del acto administrativo que negó los recobros objeto de la demanda, y por lo tanto, “En vista de que la eventual declaración de nulidad no se encuentra dentro de los asuntos de competencia de los juzgados administrativos de sección tercera, y tampoco versa sobre asuntos laborales o relativos a impuestos, tasas y tarifas (de resorte de las secciones segunda y cuarta respectivamente), son competentes para conocer de ella los juzgados administrativos de sección primera, en virtud de la cláusula residual de competencia contenida en el artículo 18 del Decreto 2288 de 1989 ya transcrito”.[21] En consecuencia, ordenó remitir el asunto a los juzgados administrativos del circuito de Bogotá, sección primera.

9. Repartido de nuevo el asunto,[22] su conocimiento le correspondió al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Primera, autoridad judicial que mediante Auto del 9 de mayo de 2023[23] declaró su falta de jurisdicción y propuso conflicto negativo. Indicó, que existe un pronunciamiento por parte de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en el que ya se había dirimido el conflicto negativo de jurisdicciones, lo anterior, en virtud de la facultad que le otorgó el numeral 6 del artículo 256 de la Constitución Política, derogado por el artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015, razón por la que es una decisión vinculante de la que no es posible apartarse. Adicionalmente, esta autoridad judicial precisó que, conforme a las consideraciones precisadas por la Corte Constitucional en la Sentencia T-806 de 2000[24] y en virtud del artículo 139 del CGP, “(…) la decisión que adoptó el Juzgado 8 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá de remitir el asunto de la referencia a los Juzgados Administrativos de Bogotá por falta de jurisdicción, desconoce la determinación judicial adoptada por quien para efectos del conflicto de competencias era su superior y afecta el principio de seguridad jurídica que rige la administración de justicia”.[25] En consecuencia, remitió el expediente a la Corte Constitucional el 26 de mayo de 2023 para que dirimiera el conflicto.[26]

10. El 8 de septiembre de 2023, la Secretaría General asignó el CJU 4225 al Despacho de la Magistrada D.F.R., de conformidad con el reparto realizado en la sesión virtual del 4 de septiembre de 2023.[27]

11. La Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de jurisdicciones, según lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución.

12. En el presente asunto no hay ningún conflicto de jurisdicciones por resolver, toda vez que, como fue ilustrado en las consideraciones de esta providencia, mediante Auto del 27 de enero de 2016 la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura asignó la competencia al Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá para conocer la demanda interpuesta por la EPS Sanitas en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, el Consorcio SAYP-2011[28] y la Unión Temporal Nuevo Fosyga[29].

13. La Sala Plena de la Corte Constitucional constata la configuración del fenómeno de cosa juzgada en lo referente a la determinación de la jurisdicción competente para analizar la pretensión de la demanda.

14. Cabe recordar que la cosa juzgada es una institución según la cual los asuntos que ya fueron analizados y decididos de fondo por la autoridad competente no pueden volver a ser presentados en sede jurisdiccional. La jurisprudencia de la Corte ha reconocido que «la cosa juzgada tiene como función negativa, prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto, y como función positiva, dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento jurídico».[30] Esto responde a la observancia de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, los cuales permiten a todo ciudadano comprender que existen negocios o situaciones consolidadas que no pueden variar al haber sido decididos de forma definitiva. Al respecto, el fenómeno de cosa juzgada se presenta cuando «el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes».[31]

15. Del mismo modo, la Corte ha establecido que «[l]as decisiones adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura durante el período en el cual la Corte Constitucional no había asumido la competencia para resolver los conflictos de jurisdicción, gozan del principio de intangibilidad, que prohíbe al juez que dictó el fallo revocarlo o reformarlo. La improcedencia de un nuevo pronunciamiento de fondo sobre el caso sometido a consideración de esta Corporación responde a la necesidad de protección de la confianza legítima en el ordenamiento jurídico. Si una providencia judicial se encuentra en firme, produce el efecto de cosa juzgada, bien porque no contempla ningún tipo de recurso, o bien porque no se recurrió en su momento».[32]

16. Pues bien, la Sala encuentra que se cumplen con cada una de las condiciones de la cosa juzgada, y por tanto debe estarse a lo resuelto en el auto del 27 de enero de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria:

    (i) El conflicto que se presenta tiene en el mismo objeto, pues se trata de la misma demanda presentada por la EPS Sanitas contra del Ministerio de Salud y Protección Social, el Consorcio SAYP-2011[33] y la Unión Temporal Nuevo Fosyga[34], con el propósito de que se reconozca y pague a su favor valores correspondientes a gastos en los que incurrió la EPS Sanitas al brindar cobertura efectiva a diferentes usuarios sobre sobre servicios, procedimientos, insumos y medicamentos no incorporados en el Plan Obligatorio de Salud (hoy, Plan de Beneficios en Salud) y que, en consecuencia, no fueron financiados con cargo a la Unidad de Pago por Capitación (UPC).

    (ii) Existe una misma causa, en la medida en que existen los mismos fundamentos y hechos que dieron lugar al conflicto negativo de jurisdicciones, tal como es demostrado en los antecedentes de esta providencia. Sin embargo, vale la pena resaltar que el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá puso de presente un fundamento jurídico nuevo referente al Auto 389 de 2021[35] de la Corte Constitucional[36]. En esta providencia, la Corte estableció la siguiente regla de decisión: “El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”. Este pronunciamiento se dio en el marco de un conflicto de jurisdicciones entre juzgados laborales y administrativos. Fue este argumento jurídico el que motivó presentar nuevamente el conflicto de jurisdicciones.

    (iii) Sobre este punto, la Sala resalta que aun cuando existiera este pronunciamiento de la Corte Constitucional, lo cierto era que, para la causa actual, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, autoridad judicial competente, había adoptado una decisión definitiva, inmutable y vinculante, y no podía presentarse nuevamente el debate. La sola providencia de la Corte Constitucional no origina una nueva controversia, pues, si se analiza la decisión de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, se tuvieron en cuenta las mismas normas jurídicas.

    (iv) A pesar de que el conflicto fue originado en su segunda oportunidad por una autoridad judicial distinta, a saber, Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, las jurisdicciones en conflicto son las mismas, la jurisdicción laboral y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa.

17. Sumado a lo anterior, es importante tener en cuenta que, mediante el Auto 1942 de 2023,[37] la Sala Plena de esta Corporación decidió adoptar unas reglas de transición para los procesos cobijados por la regla fijada en el Auto 389 de 2021[38]. Esto, teniendo en cuenta las dificultades que ha generado el cambio de jurisprudencia suscitado en relación con la jurisdicción competente para conocer los recobros judiciales al Estado por prestación de servicios de salud no incluidos en el plan obligatorio de salud. Adicionalmente, en el mencionado Auto 1942 de 2023 se estableció que, en los casos donde exista una decisión previa adoptada por el Consejo Superior de la Judicatura, mediante la cual se haya dirimido el conflicto de jurisdicciones, se debe estar a lo resuelto y no hay lugar a aplicar las reglas de transición fijadas en dicho auto. Lo anterior, en los siguientes términos:

    “76. (vii) En cuanto a la exclusión de los casos en los que exista decisión del Consejo Superior de la Judicatura con efectos de cosa juzgada. Las medidas transitorias que aquí se establecerán no tendrán aplicación para los procesos en los que el Consejo Superior de la Judicatura haya dirimido un conflicto entre jurisdicciones indicando que la autoridad judicial competente era la ordinaria, especialidad laboral. Lo anterior, toda vez que en el Auto 711 de 2021, la Corte precisó que, previo a la modificación constitucional del Acto Legislativo 02 de 2015, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones correspondía al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria. En ese sentido, estableció que las decisiones proferidas por esa entidad gozan del principio de intangibilidad y no pueden ser revocadas o reformadas.”[39]

18. En consecuencia, el Auto proferido el 27 de enero de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, puso fin al conflicto suscitado en el caso en cuestión e hizo tránsito cosa juzgada, lo que impide volver sobre lo que ya fue decidido.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,