Auto nº 2021/23 de Corte Constitucional, 29 de Agosto de 2023
| Fecha | 29 Agosto 2023 |
| Número de sentencia | 2021/23 |
| Número de expediente | CJU-3220 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 2021 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-3220
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Civil del Circuito de Garagoa y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Tunja.
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D. C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El apoderado judicial de la señora D.M.P.A. presentó demanda ordinaria laboral[1] contra el Centro de B.d.A., que pertenece a la Alcaldía de San Luis de Gaceno. En esta, solicitó que se declare la existencia de un contrato verbal de trabajo entre la demandante y el demandado. En consecuencia, requirió que se condene a la accionada a reconocer y a pagar distintas prestaciones sociales e indemnizaciones a favor de D.M.P.A.. Finalmente, pidió que se condene en costas a la parte demandada.
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La abogada de la demandante manifestó que su poderdante fue vinculada al Centro de B.d.A. de la Alcaldía de San Luis de Gaceno el día 4 de febrero de 2017, mediante un contrato de trabajo verbal. Señaló que su representada realizó labores de entrega de medicamentos, aseo de las instalaciones físicas y atención a las personas de la tercera edad en esa institución. Explicó que la señora D.M.P.A. cumplió un horario de trabajo y que recibió una remuneración a cambio de sus servicios.
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Advirtió que el demandado terminó unilateralmente el vínculo laboral luego de que la accionante pidiera la expedición de un certificado laboral. Relató que su poderdante presentó una serie de peticiones ante la Alcaldía de San Luis de Gaceno pidiendo información sobre su vinculación, sobre el régimen jurídico del Centro de B.d.A. y reclamando el pago de distintas acreencias laborales. Finalmente, explicó que la administración municipal respondió que el Centro de B.d.A. está suscrito a la Alcaldía de San Luis de Gaceno y se negó a acceder a las demás pretensiones.
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El Juzgado Civil del Circuito de Garagoa[2] -ejerciendo funciones laborales- se pronunció sobre la competencia para tramitar el caso mediante Auto del día 1 de septiembre de 2022[3]. Específicamente, el despacho decidió declarar que la Jurisdicción Ordinaria no era competente para instruir el asunto y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Administrativos de Tunja. El juzgado indicó que había 2 razones por las que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era la competente para gestionar la demanda.
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La primera razón que planteó fue que el centro de bienestar demandado no tenía personería jurídica. Advirtió que el Municipio de San Luis de Gaceno era el verdadero demandado, teniendo en cuenta que esa autoridad era la encargada de la administración del centro. La segunda razón que presentó consistió en que la Corte Constitucional, en dos pronunciamientos[4], estableció que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era la competente para tramitar unas demandas usadas para solicitar la declaración de existencia de una relación laboral con entidades territoriales.
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El caso fue asignado al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Tunja mediante reparto del 20 de septiembre de 2022[5]. Ese despacho declaró falta de jurisdicción para juzgar el caso, propuso conflicto negativo de competencias entre distintas jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional en el Auto del 3 de noviembre de 2022[6]. El juzgado recordó que el numeral 4° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) habilita a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para gestionar las controversias relativas a la relación legal y reglamentaria de los servidores públicos y el Estado.
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También señaló que el numeral 1° del artículo 105 del CPACA excluye a la misma jurisdicción de tramitar los procesos de carácter laboral planteados entre los trabajadores oficiales y el Estado. Además, estableció que el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS) dispone que la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria instruirá los conflictos judiciales originados en el contrato de trabajo. Advirtió que la demandante buscaba que se declare la existencia de una relación laboral derivada de un contrato verbal de trabajo.
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Teniendo en cuenta lo anterior, aclaró que la accionante no buscaba que se aplicara el principio de primacía de realidad sobre las formas porque no se trataba de un caso de encubrimiento de una relación laboral mediante contratos de prestación de servicios. En consecuencia, manifestó que el precedente fijado en el Auto 492/21 de la Corte Constitucional no aplicaba para este asunto. Puntualizó que no se podía concluir que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era competente para tramitar el caso simplemente porque la demandada era una entidad pública
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Expresó que la planta de personal de la administración municipal está compuesta por empleados públicos y trabajadores oficiales. Dedujo que la demandante pretendía que se reconociera su condición de trabajadora oficial, teniendo en cuenta que alegó la existencia de un contrato de trabajo y que indicó que realizó labores de servicios generales. Concluyó que esa era una controversia a cargo de la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria. Igualmente, indicó que la Corte Constitucional llegó a la misma conclusión al analizar el caso estudiado en el Auto 441/22.
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El Centro de Servicios Administrativos de los Juzgados Administrativos de Tunja envió el expediente a la Corte Constitucional el día 17 de noviembre de 2022[7]. La Secretaría Judicial de esta corporación hizo el reparto del caso en sesión virtual del 23 de mayo de 2023 y remitió el sumario al despacho del magistrado sustanciador el 26 de mayo del año citado[8].
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[9].
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado[10] que los conflictos de competencia entre autoridades de distintas jurisdicciones ocurren cuando dos o más autoridades encargadas de administrar justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso. Los conflictos de competencia pueden ser negativos, en caso de que las autoridades colisionadas rechacen ser competentes para tramitar el proceso; o positivos, cuando las autoridades en disputa consideren que son competentes para instruirlo.
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Igualmente, la Corte ha considerado que existen tres presupuestos para la configuración de los conflictos de competencia: el subjetivo, el objetivo y el normativo[11]. En primer lugar, el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea provocada por dos o más autoridades que administren justicia y pertenezcan a distintas jurisdicciones[12]. Luego está el presupuesto objetivo, que requiere la existencia de una causa judicial en curso como objeto de la disputa por la competencia[13]. Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades manifiesten expresamente las razones de índole constitucional o legal para reclamar o rechazar la competencia sobre el caso.
Competencia para conocer sobre la declaración de existencia de una relación laboral con un centro de bienestar del anciano sin personería jurídica y administrado directamente por una entidad pública cuya regla general de vinculación sea la de empleado público. Extensión del Auto 1360/22
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La Corte Constitucional ha señalado que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para resolver las disputas sobre la existencia de relaciones laborales con entidades estatales que vinculan a sus servidores como empleados públicos por regla general y en las que no sea posible establecer, en principio, que el presunto servidor realizó funciones propias de los trabajadores oficiales. Específicamente, fijó esa postura en el Auto 1360/22[14]. En la providencia, analizó las normas de competencia aplicables a las disputas judiciales entre los trabajadores oficiales, empleados públicos y el Estado.
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Por un lado, estableció que la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria era competente para instruir las controversias planteadas entre los trabajadores oficiales y el Estado[15]. Por el otro, determinó que las disputas judiciales que ocurran entre empleados públicos y el Estado estaban asignadas a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[16]. Igualmente, citó la motivación de los Autos 863/21[17] y 441/22[18] de esta corporación. Con base en lo anterior, indicó que la naturaleza del vínculo potencial del presunto servidor con la respectiva entidad pública -como trabajador oficial o como empleado público- determinaba la jurisdicción competente para instruir el asunto.
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Introdujo un criterio para determinar el tipo de vínculo laboral en los casos donde no hay elementos que den claridad sobre el tema: la regla general de vinculación de la entidad estatal donde el demandante presuntamente desempeñó sus funciones. En ese sentido, precisó que en estos asuntos se debe delimitar esa regla y contrastarla con las funciones supuestamente ejercidas por el demandante. Señaló que, si la entidad vincula a sus servidores como empleados públicos por regla general y las labores ejercidas por el demandante no son las propias de los trabajadores oficiales, el asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
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Los Centros de B.d.A. son una tipología de institución creada por el Decreto 2011 de 1976. El artículo 12 de ese decreto[19] establece que las instituciones con esa denominación se encargarán de prestar los servicios de albergue, vestuario, alimentación o recreación a los adultos mayores en situación de desprotección. Por otro lado, el decreto no ordenó que esos centros deban constituirse como entidades independientes y tampoco estableció disposiciones claras sobre su régimen jurídico.
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La Corte considera que la motivación y la regla de decisión del Auto 1360/22 también se debe aplicar a los casos donde se discute la competencia sobre demandas usadas para pedir la declaración de existencia de una relación laboral con los Centros de B.d.A. sin personería jurídica y administrados directamente por entidades públicas que vinculan a sus servidores como empleados públicos por regla general, siempre que se pueda establecer, en principio, que el supuesto servidor no realizó funciones propias de los trabajadores oficiales.
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La razón de esto es que las demandas de ese tipo no se estarían dirigiendo contra una entidad pública constituida o contra la dependencia de una entidad. En esos casos, solo para efectos de fijar la competencia, se debe entender que la entidad pública administradora ocupa el lugar de la parte demandada y se debe realizar el examen del caso según las previsiones del auto citado.
En el caso examinado se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones
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La Sala estima que el presupuesto subjetivo de los conflictos de competencias se cumple porque existe una tensión entre dos autoridades judiciales de diferentes jurisdicciones. Por un lado, el Juzgado Civil del Circuito de Garagoa que integra la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria, teniendo en cuenta que en este caso actúa ejerciendo funciones laborales. Por el otro, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Tunja que compone la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
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La Sala también establece que el presupuesto objetivo se cumple, pues acreditó que la controversia sobre la competencia recae sobre una causa judicial particular que está en curso. Concretamente, sobre la demanda ordinaria laboral promovida por la señora D.M.P.A. contra el Centro de B.d.A., que pertenece a la Alcaldía de San Luis de Gaceno.
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Por último, verifica que se cumple el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales emplearon razones jurídicas para justificar la decisión de rechazar la competencia sobre la demanda. Luego de realizar el estudio de esos tres elementos, la Sala concluye que en este caso se configura un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado Civil del Circuito de Garagoa y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Tunja. En ese orden de ideas, pasa a decidir a cuál autoridad judicial debe ser asignado el proceso.
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar el asunto examinado
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La señora D.M.P.A. pidió que se declare la existencia de un vínculo laboral -junto a otras pretensiones accesorias- entre ella y el Centro de B.d.A. de la Alcaldía de San Luis de Gaceno. Afirmó que trabajó realizando labores de aseo, entrega de medicamentos y atención a las personas de la tercera edad en ese lugar. El Centro de B.d.A. mencionado no está constituido como una entidad independiente y es administrado directamente por la Alcaldía de San Luis de Gaceno, según información que esa entidad le dio a la accionante al responderle una petición[20].
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Teniendo en cuenta lo anterior, la Corte asumirá que las pretensiones se dirigen contra la entidad administradora, es decir, contra la Alcaldía de San Luis de Gaceno, solo para establecer cuál es la jurisdicción competente para tramitar el caso. Siguiendo esa línea, esta corporación debe verificar cuál es la regla general de vinculación de esa entidad y establecer si, en principio, las funciones que ejecutó la demandante son las propias de los trabajadores oficiales. La norma que sirve para realizar ese análisis es el primer inciso del artículo 292 del Código de Régimen Municipal[21], pues dispone que los servidores municipales serán vinculados como empleados públicos por regla general.
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También consagra una excepción a esa regla porque estipula que quienes realicen labores de construcción o sostenimiento de obras públicas a ese nivel serán vinculados como trabajadores oficiales. Las funciones que la demandante presuntamente desarrolló no coinciden con las tareas que realizan los trabajadores oficiales del personal municipal. En otras palabras, a primera vista, no es posible establecer que las labores que supuestamente ejecutó la demandante fueron las propias de los trabajadores oficiales de la Alcaldía de San Luis de Gaceno.
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En consecuencia, no se logra rebatir la aplicación de la regla general de vinculación de esa entidad, o sea, la vinculación a través de una relación legal y reglamentaria. Eso lleva a concluir que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar este caso, siguiendo la disposición del numeral 4° del artículo 104 del CPACA y la extensión de la regla del Auto 1360/22. Por lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer sobre la demanda analizada. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Tunja para lo de su competencia y para que comunique esta decisión.
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Regla de decisión: La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar las demandas en las que se solicita declarar la existencia de una relación de trabajo con un Centro de B.d.A. sin personería jurídica y administrado directamente por una entidad pública cuya regla general de vinculación sea la de empleado público, siempre que no sea posible establecer, prima facie, que las funciones que desempeñó el demandante sean de aquellas taxativamente contempladas para quienes ostentan la categoría de trabajadores oficiales.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre Juzgado Civil del Circuito de Garagoa y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Tunja, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Tunja conocer sobre la demanda presentada por la señora D.M.P.A. contra el Centro de B.d.A. de la Alcaldía de San Luis de Gaceno.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-3220 al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Tunja para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Civil del Circuito de Garagoa y a los interesados en este asunto.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con permiso
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Ausente con permiso
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] F.s 2-24 del archivo 02 Demanda y Anexos del expediente digital CJU-0003220.
[2] En el expediente no hay elementos para establecer cómo fue el trámite de reparto o de ingreso del expediente a ese despacho judicial.
[3] Archivo 03 AutoRemiteCompetencia del expediente digital CJU-0003220.
[4] Autos 492/21 y 617/21.
[5] Archivo 03 ACTA DE REPARTO 2022-0284-004 del expediente digital CJU-0003220.
[6] Archivo 4_150013333004202200284001AUTODECLARACIOCONFLICTO20221103144519 del expediente digital CJU-0003220.
6153526_TCDescargaTotalItem133202630998803153.
[7] Archivo 02CJU-3220 Correo Remisorio del expediente digital CJU-0003220.
[8] Archivo 03CJU-3220 Constancia de Reparto del expediente digital CJU-0003220.
[9] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
( ) 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[10] Corte Constitucional, Autos 345 de 2018 y 328 de 2019.
[11] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[12] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[13] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución).
[14] Auto 1360/22, expediente CJU-527, M.P C.P.S..
[15] Aplicando la regla de competencia fijada por el numeral 1° del artículo 2 del CPTSS.
[16] Aplicando la regla de competencia fijada por el numeral 4° del artículo 104 del CPACA.
[17] Auto 863/21, expediente CJU-444, M.P D.F.R..
[18] Auto 441/22, expediente CJU-600, M.P K.C.H..
[19] Artículo 12. El Gobierno, por medio de los centros de bienestar del anciano o de otras instituciones afines de ayuda y protección, tanto en los aspectos económicos-financieros como médicos-científicos, prestarán los siguientes servicios:
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El de albergue, con el cual se entiende el alojamiento que reúna los requisitos mínimos de comodidad y ambiente adecuados para el bienestar físico, mental y social del anciano, de acuerdo con las normas arquitectónicas determinadas por el Ministerio de Salud.
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El de vestuario, que comprende la ropa de uso personal, los tendidos de cama, las toallas y los demás elementos de aseo diario, y que serán suministrados por la institución correspondiente.
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El de alimentación, que deberá ser suficiente en cantidad y calidad, de acuerdo con normas dietéticas que establezca el Ministerio de Salud.
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El de recreación, para el cual los centros de bienestar dispondrán de locales, zonas verdes e implementos necesarios.
[20] F. 26 del archivo 02 Demanda y Anexos del expediente digital CJU-0003220.
[21] Artículo 292. Los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.
