Auto nº 2081/23 de Corte Constitucional, 7 de Septiembre de 2023
| Fecha | 07 Septiembre 2023 |
| Número de sentencia | 2081/23 |
| Número de expediente | CJU-3243 |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Constitucional |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 2081 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-3243
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá.
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Valledupar (Cesar), siete (7) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El apoderado judicial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN presentó una demanda ordinaria laboral[1] contra Positiva Compañía de Seguros S.A. y el señor F.C.V.. En esta, solicitó que se declare que Positiva Compañía de Seguros S.A debe pagarle a la demandante el valor de las incapacidades de origen laboral que esta última canceló previamente a favor del señor F.C.V.. Igualmente, pidió que las sumas reconocidas sean indexadas y que se condene a esa sociedad al pago de costas y agencias en derecho.
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El abogado de la demandante manifestó que el señor F.C.V. trabaja en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN desde el 23 de julio de 1996. Afirmó que esa persona fue diagnosticada con varias patologías de origen laboral y que ha sido valorada por la pérdida de su capacidad laboral. Señaló que el médico tratante del servidor ha formulado varias incapacidades a su favor desde el 14 de marzo de 2014. Dio a entender que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN ha cancelado los valores de esas incapacidades al servidor.
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Afirmó que su poderdante ha solicitado varias veces que la ARL del empleado, Positiva Compañía de Seguros S.A, reembolse esos valores, teniendo en cuenta que las enfermedades de su servidor son de origen laboral. Advirtió que la última respuesta que dio la sociedad demandada fue que no iba a cancelar más incapacidades sobre ese caso, considerando que ya le reconoció a esa persona una indemnización por pérdida de la capacidad laboral, cuestionando el diagnóstico médico e indicando que una de las patologías que sufre el empleado es de origen común.
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La demanda fue asignada al Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá mediante reparto del día 28 de septiembre de 2016[2]. Inicialmente, ese despacho le dio trámite al asunto. Más adelante, en audiencia pública del 26 de mayo de 2022[3], declaró probada la excepción previa de falta de jurisdicción planteada por la parte demandada. El juzgado recordó el contenido del numeral 4° del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS) y del numeral 4° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).
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Luego, estableció que la demandante y la demandada eran entidades públicas. Concretamente, indicó que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales era una unidad administrativa especial adscrita al Ministerio de Hacienda. También advirtió que la sociedad Positiva Compañía de Seguros S.A. era una entidad pública de carácter asegurador. Mencionó que la Corte Constitucional, por medio del Auto 329/21, explicó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para instruir las controversias judiciales relativas a la seguridad social de los empleados públicos, siempre que su régimen sea administrado por una persona de derecho público.
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Indicó que la Corte llegó a esa conclusión analizando las normas de competencia mencionadas. Aclaró que el Consejo de Estado también había hecho la misma deducción en una de sus providencias[4]. Comentó que el caso que estaba examinando se ajustaba a la descripción del numeral 4° del artículo 104 del CPACA y, por lo tanto, concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era la competente para gestionar el caso. En consecuencia, ordenó enviar el expediente a los Juzgados Administrativos de Bogotá.
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El Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá recibió el asunto luego del reparto del 19 de octubre de 2022[5]. Ese despacho declaró falta de jurisdicción para juzgar el caso, propuso conflicto negativo de competencias entre distintas jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional a través de Auto del 4 de noviembre de 2022[6]. El despacho explicó que el artículo 104 del CPACA habilita a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para juzgar los casos relativos a actuaciones sujetas al Derecho Administrativo que involucren entidades públicas o particulares que ejerzan función administrativa.
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También señaló que el numeral 4° del artículo 2 del CPTSS asigna los asuntos sobre la prestación de servicios de la seguridad social que involucren a los usuarios, empleadores, prestadores o administradores a la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria. Expresó que la demandada era una entidad privada y advirtió que, en consecuencia, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no estaba facultada para tramitar el caso. Afirmó que las pretensiones planteadas debían ser gestionadas por la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria.
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Finalmente, aclaró que la demandante no buscaba controvertir un acto administrativo o una actuación administrativa; más bien, estimó que la accionante cuestionaba actividades que derivaron de la prestación de servicios de la seguridad social, como las incapacidades laborales. La Corte Constitucional recibió el expediente el día 21 de noviembre de 2022[7]. La Secretaría Judicial de esta corporación repartió el caso en sesión virtual del 2 de mayo de 2023 y remitió el sumario al despacho del magistrado sustanciador el 5 de mayo del mismo año[8].
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[9].
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado[10] que los conflictos de competencia entre autoridades de distintas jurisdicciones ocurren cuando dos o más autoridades encargadas de administrar justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso. Los conflictos de competencia pueden ser negativos, en caso de que las autoridades colisionadas rechacen ser competentes para tramitar el proceso; o positivos, cuando las autoridades en disputa consideren que son competentes para instruirlo.
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Igualmente, la Corte ha considerado que existen tres presupuestos para la configuración de los conflictos de competencia: el subjetivo, el objetivo y el normativo[11]. En primer lugar, el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea provocada por dos o más autoridades que administren justicia y pertenezcan a distintas jurisdicciones[12]. Luego está el presupuesto objetivo, que requiere la existencia de una causa judicial en curso como objeto de la disputa por la competencia[13]. Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades manifiesten expresamente las razones de índole constitucional o legal para reclamar o rechazar la competencia sobre el caso.
Competencia judicial para tramitar las controversias relativas a la seguridad social de un empleado público cuyo régimen está administrado por una persona de derecho público
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Existen dos normas relacionadas con la competencia para tramitar las controversias sobre la seguridad social de los servidores públicos. Por un lado, el numeral 4° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[14] dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está facultada para instruir los procesos relativos a la seguridad social de los servidores públicos vinculados mediante una relación legal y reglamentaria, siempre que una persona de derecho público sea la que administre su régimen.
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Por otro lado, el numeral 4° del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[15] establece que la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria está encargada de juzgar las disputas sobre la prestación de servicios de la seguridad social que involucren a los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. En otras palabras, la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria tramita las controversias de seguridad social que no cumplan las características fijadas en la norma del numeral 4° del artículo 104.
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Es decir, la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria está encargada de gestionar los casos que se refieran a la prestación de servicios de seguridad social que involucren a los trabajadores oficiales o a los servidores públicos vinculados a través de una relación legal y reglamentaria cuyo régimen esté administrado por una persona de derecho privado. La Corte Constitucional ha coincidido en este análisis en varias oportunidades, por ejemplo, en el Auto 329/21[16].
En el caso examinado se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones
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La Sala estima que el presupuesto subjetivo se cumple porque existe una tensión entre dos autoridades judiciales de diferentes jurisdicciones. Por un lado, el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá que integra la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria. Por el otro, el Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá que compone la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
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La Sala también establece que el presupuesto objetivo se cumple, pues acreditó que la controversia sobre la competencia recae sobre una causa judicial particular que está en curso. Concretamente, sobre la demanda ordinaria laboral promovida por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN contra Positiva Compañía de Seguros S.A. y el señor F.C.V..
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Por último, verifica que se cumple el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales emplearon razones jurídicas para justificar la decisión de rechazar la competencia sobre la demanda. Luego de realizar el estudio de esos tres elementos, la Sala concluye que en este caso se configura un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá. En ese orden de ideas, pasa a decidir a cuál autoridad judicial debe ser asignado el proceso.
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar el asunto examinado
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Este caso se ajusta a la descripción de las normas que establecen cuáles son los asuntos de seguridad social a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Primero, el debate planteado mediante la demanda corresponde a un asunto de la seguridad social. Concretamente, la controversia se origina por una discrepancia sobre quién debe y cómo se debe cancelar el reconocimiento económico por incapacidad a favor de un servidor de la DIAN y sobre el origen -común o laboral- de las patologías que presuntamente derivaron en el reconocimiento del pago por incapacidad.
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El pago de incapacidades por enfermedad de origen común constituye una prestación relativa al Sistema de Seguridad Social en Salud. Por otro lado, el pago de incapacidades por patologías de origen laboral es un asunto del Sistema General de Riesgos Profesionales. En cualquier caso, ambas son prestaciones de la seguridad social, teniendo en cuenta que esos 2 regímenes hacen parte del Sistema de Seguridad Social Integral[17] y considerando que su objetivo es garantizar los derechos de las personas afectadas por contingencias que afectan su salud y su capacidad económica[18].
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Segundo, la demanda presenta una controversia sobre la seguridad social de un empleado público; es decir, de una persona vinculada a una entidad pública mediante una relación legal y reglamentaria. Su empleadora es la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, que es una unidad administrativa especial con personería jurídica adscrita al Ministerio de Hacienda, según el artículo 1.2.1.5 del Decreto 1068 de 2015[19]. Esa entidad tiene un régimen de personal especial que figura en el Decreto 927 de 2023. Sin embargo, ese decreto no consagra normas especiales para distinguir a los empleados públicos de los trabajadores oficiales.
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En ese sentido, es pertinente utilizar la disposición del primer inciso del artículo 5 del Decreto 3135 de 1968[20] sobre los servidores de los establecimientos públicos, aplicable al personal de las unidades administrativas especiales con personería por remisión del artículo 82 de la Ley 489 de 1998[21]. Esa norma estipula que los servidores de esas entidades serán, por regla general, empleados públicos. Del mismo modo, establece una excepción, pues dispone que quienes realicen funciones de construcción o sostenimiento de obras públicas en esos organismos serán trabajadores oficiales.
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Las funciones que desempeñó el servidor F.C.V. ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales estaban relacionadas con labores contables, tareas de notificación o de manejo de archivo, según los documentos del expediente[22]. En principio, esas labores no son compatibles con las propias de los trabajadores oficiales. La Corte asumirá que esa persona tiene la condición de empleado público con el fin de resolver la controversia por la competencia, considerando lo anterior y teniendo en cuenta que la empleadora -también demandante- se refiere al servidor como persona que ocupa el empleo de técnico en ingresos públicos IV nivel 28 grado 18.
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Por último, la persona que administra el régimen de riesgos profesionales del empleado público es de derecho público. Según un certificado de la Superintendencia Financiera aportado por la parte demandada[23], Positiva Compañía de Seguros S.A es una [e]ntidad aseguradora, organizada como sociedad anónima que como consecuencia de la participación mayoría del Estado, tiene el carácter de entidad descentralizada indirecta del nivel nacional y que está sometida al Régimen de Empresas Industriales y Comerciales del Estado
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En conclusión, este asunto es de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siguiendo la disposición del numeral 4° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Por lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer sobre la demanda analizada. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique esta decisión.
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Regla de decisión: La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar las demandas relativas a la seguridad social de un empleado público cuyo régimen esté administrado por una persona de derecho público.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá conocer sobre la demanda presentada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN contra Positiva Compañía de Seguros S.A y el señor F.C.V.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-3243 al Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá y a los interesados en este asunto.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Ausente con permiso
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Folios 3-16 del archivo 02.Folio01a127 del expediente digital CJU-3243.
[2] Folio 1 del archivo 04.Folio129a160 del expediente digital CJU-3243.
[3] Archivo 01GrabacionAudiencia20220526Articulo77Dian del expediente digital CJU-3243.
[4] Auto del 28 de marzo de 2019, proceso identificado con el número de radicación 1100103250020170091000.
[5] Archivo 27.ActaReparto del expediente digital CJU-3243.
[6] Archivo 28.AutoConflictoNegativo-Laboralncapac del expediente digital CJU-3243.
[7] Archivo 02CJU-3243 Correo Remisorio del expediente digital CJU-3243.
[8] Archivo 03CJU-3243 Constancia de Reparto del expediente digital CJU-3243.
[9] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:
( ) 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[10] Corte Constitucional, Autos 345 de 2018 y 328 de 2019.
[11] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[12] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[13] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución).
[14] Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos: ( )
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Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.
[15] Artículo 2. Competencia general. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: ( )
Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos.
[16] Auto 329/21, expediente CJU-079, M.P A.L.C..
[17] Según el artículo 8 de la Ley 100 de 1993.
[18] Precisamente, ese es el objetivo del derecho de la seguridad social y del sistema conformado para garantizarlo, según el preámbulo y el artículo 1 de la Ley 100 de 1993.
[19] Artículo 1.2.1.5. Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN. La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, estará organizada como una unidad administrativa especial del orden nacional de carácter eminentemente técnico y especializado, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y patrimonio propio.
La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN - tiene como objeto coadyuvar a garantizar la seguridad fiscal del Estado Colombiano y la protección del orden público económico nacional, mediante la administración y control al debido cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras y cambiarias, y la facilitación de las operaciones de comercio exterior en condiciones de equidad, transparencia y legalidad.
[20] Artículo 5. Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales. Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios; Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.
[21] Artículo 82. Unidades administrativas especiales y superintendencias con personería jurídica. Las unidades administrativas especiales y las superintendencias con personería jurídica, son entidades descentralizadas, con autonomía administrativa y patrimonial, las cuáles se sujetan al régimen jurídico contenido en la ley que las crea y en lo no previsto por ella, al de los establecimientos públicos.
[22] Archivo TOTAL ANEXOS DEMANDA LABORAL del expediente digital CJU-3243.
[23] Folios 2-4 del archivo 19.DocumentosAudienciaPositiva del expediente digital CJU-3243.
