Auto nº 2237/23 de Corte Constitucional, 26 de Septiembre de 2023
| Fecha | 26 Septiembre 2023 |
| Número de sentencia | 2237/23 |
| Número de expediente | CJU-1433 |
| Materia | Derecho Constitucional |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 2237 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-1433
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 36 Administrativo de Oralidad del Circuito de la misma ciudad
Magistrado sustanciador:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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La Entidad Promotora de Salud Famisanar EPS S.A.S (en adelante, Famisanar EPS) instauró demanda ordinaria laboral en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social (en adelante, ADRES) y otros[1], con el fin de reclamar el pago de $ 1.003.153.629, junto con sus respectivos intereses, que corresponden a los valores dejados de pagar por 2.652 cuentas de recobros por servicios, medicamentos y tecnologías no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud (en adelante, POS), hoy Plan de Beneficios en Salud (en adelante, PBS)[2].
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En la demanda, Famisanar EPS afirmó que las sumas de dinero pretendidas las asumió en cumplimiento de fallos de tutela y/o autorizaciones emitidas por el entonces Comité Técnico Científico (en adelante, CTC), las cuales fueron reclamadas a través del procedimiento administrativo especial de recobros ante el Ministerio de Salud y Protección Social, representado por el consorcio administrador del FOSYGA[3], entidad que decidió negar el pago mediante la imposición de glosas y la devolución de las solicitudes de recobro a Famisanar EPS por diferentes causales.
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El 27 de febrero de 2020, el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia para conocer el asunto y ordenó la remisión del proceso a los juzgados administrativos de la misma ciudad. Al respecto, estimó que la ADRES funge como cuenta financiera y no como prestadora del servicio de salud, pues a su cargo tiene la representación del Ministerio de Salud en la función de glosar, devolver o rechazar solicitudes de recobro mediante actos administrativos de carácter particular y concreto. Así, al ser una entidad pública, los conflictos en los que esté involucrada deben ser conocidos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo según el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) y pronunciamientos de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[4] y la Corte Suprema de Justicia[5].
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El 13 de julio de 2021, el Juzgado 36 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia para conocer del asunto, propuso un conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el expediente a este tribunal. En su criterio, los artículos 104 del CPACA, 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS) y la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[6] llevan a concluir que la controversia se enmarca en lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en tanto que, versa sobre obligaciones de pago del suministro de insumos y medicamentos, no incluidos dentro del Plan Obligatorio de Salud, siendo un asunto propio del Sistema de Seguridad Social Integral. En esa medida, a la jurisdicción contenciosa administrativa no le es dado conocer de la presente demanda, razón por la que, debe ser adelantado por la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral[7].
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El 27 de septiembre de 2021 la Secretaría General de la Corte radicó el presente expediente, y la Sala Plena lo asignó y lo remitió al despacho para su sustanciación el 2 de febrero de 2022[8].
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Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
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Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[9].
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Esta Corte ha considerado de manera reiterada que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[10]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[11]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[12]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[13].
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La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del auto 389 de 2021[14]. En el auto 389 de 2021, la Sala Plena de esta corporación resolvió un conflicto entre jurisdicciones relacionado con una demanda instaurada por Sanitas EPS contra la ADRES, que pretendía el reconocimiento y pago de las sumas de dinero asumidas por la EPS para atender la cobertura de servicios, procedimientos e insumos no incorporados en el POS[15]. En dicha oportunidad, esta corporación concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente del asunto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104.1 del CPACA.
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En criterio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas con recobros a la ADRES no corresponden a las previstas en el artículo 2.4 del CPTSS, puesto que no se relacionan en estricto sentido con la prestación de los servicios de la seguridad social. En concreto, se advirtió que estos litigios únicamente aluden a controversias entre entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud relativos a la financiación de servicios ya prestados, por lo que no implican la existencia de ningún tipo de conflicto entre afiliados, beneficiarios, usuarios, ni empleadores. En este orden de ideas, para la Sala Plena, el trámite de recobro constituye un verdadero procedimiento administrativo, el cual culmina con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de una obligación y, en consecuencia, es necesario acudir a la aplicación del numeral 1° del artículo 104 del CPACA, para efectos de definir la autoridad judicial que debe asumir la competencia del asunto.
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Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicción relacionados con recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del auto 1942 de 2023. A partir de un oficio del Consejo Superior de la Judicatura remitido a esta corporación, en el que se expusieron las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia en el auto 389 de 2021, respecto de la posición que con anterioridad en este mismo tipo de asuntos venía sosteniendo la Sala Jurisdicción Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Sala Plena de este tribunal profirió el auto 1942 de 2023, en el cual, con carácter excepcional, se establecen unas reglas de transición para mitigar el impacto del ajuste realizado en la jurisprudencia frente a la competencia que le asiste a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS, para aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años). En el cuadro que se expone a continuación se sintetizan las citadas reglas de transición[16]:
Síntesis de las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023
Demandas a las que se aplican las reglas de transición[17]:
Demandas que se encontraban en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral y, que:
(a) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión.
(b) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o al momento de la expedición del Auto 1942 de 2023 y, como consecuencia del cambio de precedente, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este último auto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.
Demandas instauradas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:
(c) Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante.
(d) Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.
(e) Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto.
Reglas de transición a aplicar[18]:
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Respecto del agotamiento previo de recursos. El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional), para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido.
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Respecto de la conciliación extrajudicial. No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA.
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Respecto de los términos de caducidad del medio de control. En cada caso, el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda.
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Examen del caso concreto. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 36 Administrativo de Oralidad del Circuito de la misma ciudad, autoridades que hacen parte de distintas jurisdicciones (presupuesto subjetivo); (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la acción de reparación directa instaurada por Famisanar EPS en contra de la ADRES, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de 2.652 solicitudes de recobros (presupuesto objetivo); y (iii) se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en los artículos 104 del CPACA y 2.4 del CPTSS, junto con la invocación de varios pronunciamientos sobre el asunto proferidos por el Consejo Superior de la Judicatura y la Corte Suprema de Justicia (presupuesto normativo).
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Superado el anterior estudio y a partir de la aplicación de las reglas del auto 389 de 2021 y lo previsto en el artículo 104.1 del CPACA, la Sala concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de la demanda instaurada por Famisanar EPS en contra de la ADRES, ya que se pretende el reconocimiento y pago de prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, las cuales fueron solicitadas y negadas a través del procedimiento administrativo de recobro.
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Por ende, la Sala Plena concluye que el juez competente es el Juzgado 36 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, y le remitirá el presente asunto para que, de forma inmediata, de trámite a la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente, conforme con los fundamentos de la presente decisión y las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023.
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Regla de la decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 104 del CPACA, en tanto se cuestiona por la EPS un acto administrativo proferido por la ADRES, que no corresponde a las controversias previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social. Por el contrario, se trata de un litigio presentado exclusivamente entre entidades administradoras y relativo a la financiación de servicios ya prestados, que no implica debatir sobre el reconocimiento de prestaciones ni a favor ni a cargo de usuarios, afiliados, beneficiarios, ni empleadores[19].
Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 36 Administrativo de Oralidad del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 36 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda ordinaria laboral instaurada por Famisanar EPS en contra de la ADRES.
Segundo. - REMITIR el expediente CJU-1433 al Juzgado 36 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, para que continúe con el trámite del proceso, y para comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 1º Laboral del Circuito de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] En concreto, los otros demandados son la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social, el Consorcio Sistema de Administración y Pagos - SAYP 2011 conformado por la Fiduciaria La Previsora S.A. y la Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A., y la Unión Temporal Fosyga 2014, integrada por las sociedades Grupo Asesoría en Sistematización de Datos - Grupo ASD S.A.S, RVIS Outsourcing Informático S.A.S, S.S. y C. y Tecnología en Servicios S.A.S.
[2] Archivo archivo 01DemandaOrdinariaLaboralD-82EPSFamisanarMipres-CTCUSEP2019.pdf..
[3] Conforme con lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES está adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social y es la encargada de administrar los recursos del FOSYGA, FONSAET, los copagos de prestaciones no incluidas en el PBS del régimen contributivo y los recursos del Sistema, entre otras.
[4] Sentencia del 13 de agosto de 2014. M.P.A.S.B.. Radicado No. 2014-01741. Se transcribe un apartado en el que se indica que, en el caso objeto de estudio, ( ) ninguna de las partes trabadas en la controversia, frente al tema objeto de la litis, esto es, el recobro de dineros erogados ( ) tiene la calidad de afiliado, beneficiario o usuario, ni es un empleador y, si bien, la demandante tiene la calidad de institución prestadora de servicios de salud, la litis que esta propone en la presente demanda, no es frente a un afiliado, beneficiario o usuario, ni menos un empleador. Así las cosas, es claro que la Jurisdicción Ordinaria Laboral, en razón de lo previsto en el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, no es la competente para conocer del presente asunto, por lo que debe acudirse entonces al criterio orgánico, y siendo que una de las demandadas es una entidad pública, como lo es el Ministerio de Salud y Protección Social, no hay duda, es la Jurisdicción [de lo] Contencioso Administrativa la competente para conocer de la presente litis. Archivo 03AutoRemiteJuzgLaboral.pdf.
[5] Sentencia del 12 de abril de 2018. M.L.G.S.O.. Radicado No. 2017-00200. Se transcribe un apartado en el que se indica que la decisión de glosar, devolver o rechazar las solicitudes de recobro por servicios, medicamentos o tratamientos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, es un acto administrativo particular y concreto, en la medida en que el FOSYGA la asume en nombre propio y en representación del Estado, cuya controversia ha de zanjarse en el marco de la competencia general de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo prevista en el artículo 104 del CPACA. Archivo 03AutoRemiteJuzgLaboral.pdf.
[6] Sentencia del 7 de junio de 2017. Radicado No. 11001010200020160125800. Se cita un extracto en el que se resuelve un conflicto de jurisdicciones que versaba sobre una demanda presentada por la EPS Sanitas S.A. contra el Ministerio de Salud y Protección Social, la Unión Temporal Nuevo Fosyga y otros, cuya finalidad era obtener el reconocimiento y pago por concepto de suministro o provisión de los servicios de psiquiatría, no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, POS y, por consiguiente no costeados por las Unidades de Pago por Captación, UPC, que el Sistema de Seguridad Social en Salud le reconoce mensualmente por cada afiliado y beneficiario, de manera que estén a cargo de la subcuenta de compensación del Fosyga, y las cuales fueron efectivamente cubiertas por EPS SANITAS a favor de los afiliados y beneficiarios suyos de tiempo atrás. En la sentencia se indica que ( ) ha encontrado la Sala que es la Jurisdicción Ordinaria a quien le corresponde dirimir la presente litis, toda vez que la controversia se suscitó entre una entidad prestadora del servicio de salud de carácter particular y una entidad pública, situación que sin lugar a dudas, se enmarca en lo normado y ya referido numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001 (modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012), pues dicha controversia es propia del Sistema de Seguridad Social Integral.
[7] Archivo 042020-0200ConflictodeCompetencias.pdf.
[8] Archivo Constancia de Reparto CJU 1433.pdf.
[9] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[10] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[11] En consecuencia, no habrá conflicto cuando solo sea parte una autoridad o una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[12] En este sentido, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[13] Así pues, no existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[14] Corte Constitucional, autos 389 y 390 de 2021.
[15] Hoy en día, PBS.
[16] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el auto 1942 de 2023 de la Corte Constitucional, al cual se remite en su integridad esta providencia.
[17] Respecto de los literales a) y c) que refieren a demandas en las que existe decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de inadmisión o rechazo por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (agotamiento de recursos obligatorios y/o conciliación extrajudicial) o el presupuesto procesal de la caducidad; el auto determinó que, en caso de existir una decisión definitiva respecto de esas demandas, las mismas podrán ser nuevamente presentadas de acuerdo con el literal e). Sin embargo, si fueron solo inadmitidas, se deberá dar aplicación a estas reglas. En el mismo sentido, se determinó que en las demandas referidas en los literales c) y d), el juez de conocimiento deberá considerar si el referido incumplimiento de la parte demandante deriva de la confianza legítima que ostentaría frente a la observancia del precedente que remitía el asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.
[18] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el auto 1942 de 2023 de la Corte Constitucional, al cual se remite en su integridad esta providencia.
[19] Corte Constitucional, auto 389 de 2021.
