Auto nº 769/23 de Corte Constitucional, 10 de Mayo de 2023

1. El 28 de junio de 2017, por medio de apoderado judicial la señora Y.R.M.O. presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad del acto proferido el 03 de enero de 2017 por el Hospital Santa Ana ESE de F.T.[1], a través del cual se negó (i) el reconocimiento y pago de derechos convencionales a la actora en calidad de afiliada a la Asociación Nacional Sindical de Trabajadores y Servidores Públicos de la Salud y Seguridad Social Integral y Servicios Complementarios de Colombia (en adelante, ANTHOC) y (ii) el reconocimiento de su vínculo laboral como trabajadora oficial de dicha Empresa Social del Estado (en adelante ESE).

2. Por reparto, la demanda le correspondió al Juzgado Noveno Administrativo de Oralidad del Circuito de Ibagué, autoridad judicial que, mediante auto del 14 de julio de 2017, admitió la demanda y adelantó el trámite procesal respectivo. Sin embargo, previo a adoptar la decisión de fondo, mediante una providencia del 10 de diciembre de 2018, el citado Juzgado declaró su falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente al Juzgado Laboral del Circuito de Honda[2]. Esta decisión se fundó en que, a su juicio, dado que había un contrato laboral entre la demandante y el hospital demandado, el asunto le correspondía a la jurisdicción ordinaria laboral toda vez que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce de los conflictos surgidos entre entidades públicas y los trabajadores oficiales, por disposición expresa de los artículos 3 y 5 del Código Sustantivo del Trabajo (en adelante, CST), en concordancia con el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS)[3]

3. La demanda se le asignó al Juzgado Laboral del Circuito de Honda, despacho que la inadmitió con el fin de que se adecuaran las pretensiones y se diera cumplimiento a las demás normas de procedencia establecidas por la legislación laboral.

4. En esas circunstancias, el apoderado de la señora Y.R.M.O. procedió a corregir la demanda en los términos requeridos por el despacho y la adecuó a una demanda ordinaria laboral contra el Hospital Santa Ana ESE de F.T.. En ella, se pretendió la declaratoria de la existencia de una relación laboral entre las partes y, como consecuencia de ello, se requirió que se le ordenara a la entidad demandada reconocer, liquidar y pagar los derechos convencionales debidos a la actora, emanados de la convención colectiva vigente desde el año 1992 con la asociación sindical a la que ella pertenece. Adicionalmente, como pretensión subsidiaria, el apoderado solicitó que se le ordenara a la entidad demandada reconocer, liquidar y pagar a la demandante las cesantías de forma retroactiva, por haber sido vinculada al sector salud antes del 28 de diciembre de 1993[4].

5. En la demanda, el apoderado manifestó que la señora Y.R.M.O. ingresó a trabajar en el Hospital Santa Ana ESE de F.T. el 01 de julio de 1987 y que fue vinculada por medio de la resolución 529 de 1987 como ayudante de contabilidad. Asimismo, el abogado señaló que su representada está afiliada a la ANTHOC[5].

6. A través de un auto del 05 de marzo de 2019, el Juzgado Laboral del Circuito de Honda admitió la demanda, tras considerar que, conforme a lo dispuesto por el numeral 1º del artículo 2º del CPTSS, la jurisdicción laboral es competente para conocer de los conflictos jurídicos que se originan directa e indirectamente de un contrato de trabajo. Contra esta decisión, el Procurador 19 Judicial para Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social de Ibagué formuló la excepción previa de falta de jurisdicción y la excepción de mérito de la imposibilidad de declarar la existencia de un contrato de trabajo[6], puesto que, en su criterio, la demanda debía ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo al tratarse de una relación legal y reglamentaria.

7. En la audiencia del 11 de febrero de 2021, el Juzgado Laboral del Circuito de Honda determinó que no procedía la excepción previa propuesta. Esta decisión fue apelada por el demandado y confirmada por la Sala Quinta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué en un auto del 09 de marzo de 2021. Al respecto, dicha autoridad consideró que, cuando se trata de entidades de derecho público, la competencia por la especialidad se adquiere por la mera afirmación contenida en la demanda de ostentar el servidor la calidad de trabajador oficial, tesis que, según la mencionada autoridad judicial, era la adoptada por su órgano de cierre al momento de los hechos[7].

8. En consecuencia, el Juzgado Laboral del Circuito de Honda continuó con el trámite procesal respectivo, dentro del cual corroboró por medio de certificación expedida por el Gerente del Hospital Santa Ana ESE de F.T., que la señora Y.R.M.O. se vinculó a dicha entidad el 01 de julio de 1987 por medio de la resolución 529 de 1987 como ayudante de contabilidad; luego, el 29 de diciembre de 1990, por medio de la resolución 456 de 1990 y acta de posesión 06 de la misma fecha, fue vinculada como auxiliar de contabilidad en la Unidad Local de Salud del mismo hospital, y posteriormente, por medio de resolución 364 del 01 de diciembre de 1992 y acta de posesión 010, fue vinculada en el cargo de auxiliar administrativa financiera[8]. Adicionalmente, al expediente se allegó certificación expedida por la Comisión Nacional del Servicio Civil (en adelante CNSC), en la cual se hace constar que la servidora pública Y.R.M.O. está inscrita en el registro público de carrera administrativa[9].

9. A continuación, el 17 de mayo de 2022, el Juzgado Laboral del Circuito de Honda profirió sentencia de primera instancia, en la cual negó las pretensiones de la demanda y, por ende, absolvió al hospital demandado de las declaraciones de condena perseguidas por la demandante. Frente a esta decisión, la actora elevó el grado jurisdiccional de consulta ante la Sala Quinta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, en los términos del artículo 69 del CPTSS.

10. Acto seguido, por medio de un auto del 30 de junio de 2022, la Sala Quinta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué, en sede de consulta, decidió declarar la nulidad de todo lo actuado dentro del proceso ordinario promovido por Y.R.M.O. contra el Hospital Santa Ana ESE de F.T., debido a que, a su juicio, en función del acervo probatorio recaudado, de la legislación aplicable al caso y del Auto 492 de 2021 de esta Corte[10], la demanda no versa sobre un contrato laboral. Por ende, el caso escapa a la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral y su conocimiento le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, autoridad que debe definir el tipo de relación que un servidor haya tenido con la administración, ya sea a nivel nacional o territorial. Así, el Tribunal provocó el conflicto negativo de jurisdicción frente al Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Ibagué. De este manera, el Tribunal envió el expediente a la Corte Constitucional para su trámite.

11. El asunto le correspondió a la magistrada ponente de acuerdo con el reparto realizado el 07 de marzo de 2023. Por su parte, el expediente fue enviado al despacho ponente por la Secretaría General de esta Corporación el día 10 del mismo mes.

1. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[11].

2. Este tribunal señaló que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[12]: (i) el presupuesto subjetivo que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que reclamen o rechacen el conocimiento del asunto; (ii) el presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

3. La Sala constata que, en el presente caso, se cumplen tales presupuestos. En primer lugar, se cumple el presupuesto subjetivo porque el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones que rechazan el conocimiento del proceso: por una parte, la Sala Quinta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué en calidad de superior jerárquico del Juzgado Laboral del Circuito de Honda, autoridades que integran la jurisdicción ordinaria laboral y, por otra, el Juzgado Noveno Administrativo de Oralidad del Circuito de Ibagué, que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

4. En segundo lugar, se cumple el presupuesto objetivo porque el conflicto tiene que ver con el conocimiento de una demanda interpuesta por una ciudadana contra el Hospital Santa Ana ESE de F.T., en la cual se reclama la declaratoria de una relación laboral, el pago de acreencias derivadas de una convención colectiva y, subsidiariamente, el reconocimiento del pago de cesantías retroactivas.

5. En tercer lugar, se cumple el presupuesto normativo porque las autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. De un lado, el Juzgado Noveno Administrativo de Oralidad del Circuito de Ibagué sustentó su falta de competencia en que se pretende el reconocimiento de una relación laboral, así como el reconocimiento de derechos derivados de una convención colectiva del trabajo, asuntos que, en su criterio, son propios de la jurisdicción ordinaria laboral. De otro lado, la Sala Quinta de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué fundamentó su falta de competencia en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia Sala Laboral[13] y en el Auto 492 de 2021, según los cuales, a su juicio, es la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competente para conocer del asunto objeto de litis conforme a lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA.

   Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las demandas promovidas por empleados públicos en las que se pretende el reconocimiento de derechos laborales con una Empresa Social del Estado.

6. La Corte Constitucional ha establecido en su jurisprudencia que la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer de las demandas laborales presentadas en contra una Empresa Social del Estado promovida por un empleado público, situación jurídica que se constata con las funciones que desempeña en la entidad acorde con lo previsto en la Ley 10 de 1990 de conformidad con el numeral 4 del artículo 104 y el artículo 105 del CPACA[14].

7. En esa providencia, la Sala Plena señaló que, a fin de determinar la jurisdicción competente para conocer de controversias laborales contra ESE, es necesario definir la naturaleza de la vinculación del empleado, de conformidad con las disposiciones especiales aplicables en esta materia. Si se trata de un empleado público, entonces la competencia recae en la justicia contencioso administrativa; mientras que si es trabajador oficial, el asunto se radica en la justicia laboral ordinaria.

8. En el régimen legal de las ESE, el numeral 5 del artículo 195 de la Ley 100 de 1993 establece que “las personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del Capítulo IV de la Ley 10 de 1990”. Serán trabajadores oficiales “quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones”[15]. Los demás serán, por regla general, empleados públicos. Este régimen se ha aplicado de manera general a las ESE, independientemente de su origen legal o reglamentario, con fundamento en lo consagrado en la Ley 10 de 1990.

9. En el citado asunto, luego de un recuento de decisiones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, del Consejo de Estado y de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, esta Corporación destacó que “el numeral 4 del artículo 104 del CPACA debe interpretarse a la luz de las normas especiales de estas entidades”. Así, según la normatividad especial de las ESE, como se vio, la vinculación de su personal se hace, por regla general, en calidad de empleados públicos, “salvo que se desempeñen en el ‘mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales’, caso en el cual son trabajadores oficiales y, por tanto, se aplicaría el numeral 4 del artículo 105 del CPACA”[16].

10. En el presente asunto, el proceso sobre el que versa el conflicto de jurisdicción es una demanda formulada por la señora Y.R.M.O. quien ejerce labores asociadas a la contabilidad y finanzas para la ESE Hospital Santa Ana de F.T., con el fin de que se defina la naturaleza del vínculo que ésta tiene con dicha entidad pública y así se determine si se le deben reconocer los derechos emanados de la convención colectiva de trabajo de los que gozan sus asociados o, subsidiariamente, se le reconozca el pago de las cesantías retroactivas por haber sido vinculada al sector salud antes de 28 de diciembre de 1993.

11. De acuerdo con sus estatutos, la ANTHOC es una “organización sindical de primer grado, rama de industria, de actividad económica o de los servicios”[17] que está conformada “por personas que laboran o ejercen una profesión u oficio en el y/o [sic] para el Sistema de Seguridad Social Integral, el Sistema de Salud y en las entidades dedicadas a procurar la salud de la comunidad, del estado y de la sociedad, en cualquier parte del país, indistintamente de la modalidad de contratación que desarrolle la entidad a la cual está vinculado el trabajador”[18].

12. N. que, en el presente caso, si bien una de las pretensiones de la parte actora es obtener el reconocimiento de los derechos emanados de una convención colectiva de trabajo, asunto que, en principio, le correspondería resolverlo a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[19]; lo cierto es que la pretensión principal de la demanda es que se le reconozca la condición de trabajadora oficial a la señora M.O. debido a que, en principio, su relación con la accionada es de otra naturaleza y, de ello, depende la posibilidad de aplicar la convención colectiva.

13. De lo expuesto, se tiene que, en el presente caso, en adición a pretender el pago de prestaciones económicas derivadas de los servicios prestados (supuesto de hecho resuelto mediante el Auto 796 de 2021), la demandante busca que se le reconozca el pago de acreencias derivadas de la convención colectiva que tiene vigente la accionada con sus trabajadores. En ese sentido, la situación objeto de estudio no guarda entera identidad con la analizada en el Auto 796 de 2021, pues allí no se discutió ninguna prestación de carácter convencional.

14. Con todo, para la Sala Plena, la regla de decisión adoptada en aquella ocasión resulta de particular importancia para el análisis del caso en estudio. Ello, pues el estudio de las pretensiones de carácter convencional que invoca la actora está supeditado a que, primero, se defina la naturaleza jurídica de su vinculación con la ESE a la que está vinculada.

15. En ese sentido, comoquiera que, de manera preliminar, varios elementos probatorios obrantes en el expediente llevan a inferir que la relación entre la señora M.O. y la ESE Hospital Santa Ana de F.T. podría ser de naturaleza legal y reglamentaria, la Sala considera que corresponde al juez contencioso, en el marco del proceso iniciado por la accionante, definir si es posible desvirtuar la condición de empleada pública que se le ha reconocido a la demandante en los distintos nombramientos de los que ha sido objeto.

16. Ahora bien, la anterior afirmación se soporta en la existencia de certificaciones laborales y de CNSC que obran en el expediente[20], documentos que, sumados al recuento de labores que la parte actora afirma adelantar para la ESE, permiten concluir que la señora Y.R.M.O. podría tener la calidad de empleada pública. En efecto, la accionante se desempeña en áreas que están relacionadas con asuntos contables y financieros del Hospital para el cual trabaja y, por ello, en principio, no tendrían que ver con temas de mantenimiento de la planta física de la entidad. En consecuencia, la determinación de la procedencia de las pretensiones de la demanda corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, donde se deberá adelantar el proceso respectivo, de acuerdo con lo dispuesto en el CPACA y las demás normas especiales vigentes.

17. Así las cosas, la Sala dirimirá el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de declarar que el Juzgado Noveno Administrativo de Oralidad del Circuito de Ibagué es el competente para conocer del asunto.

Regla de decisión. La jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer de la acción judicial presentada por alguien que, en principio, tiene la calidad de empleado público y que busca desvirtuar la naturaleza de su vinculación con una Empresa Social del Estado.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional