Auto nº 2239/23 de Corte Constitucional, 26 de Septiembre de 2023
| Ponente | Natalia Ãngel Cabo |
| Fecha de Resolución | 26 de Septiembre de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1631 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2239 DE 2023
Referencia: expediente CJU-1631.
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 20 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 65 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera.
Magistrada ponente:
N.Á.C..
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO.
-
El 26 de septiembre de 2018, la Entidad Promotora de Salud Sanitas (EPS Sanitas) presentó demanda ordinaria de primera instancia[1] en contra de la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), con el propósito de que se reconozcan y paguen unas sumas asumidas por la EPS en razón de la cobertura efectiva de tecnologías no incorporadas en el Plan Obligatorio de Salud (POS), hoy Plan de Beneficios en Salud (PBS), y no financiadas por las Unidades de Pago por Capacitación. Dichas tecnologías fueron entregadas en cumplimiento de fallos de tutela o de autorizaciones emitidas por el entonces Comité Técnico Científico y, la EPS alegó que reclamaron dichos montos a través del procedimiento administrativo especial de recobro, pero fueron negados por la ADRES, mediante la imposición de glosas injustificadas.
-
El asunto correspondió al Juzgado 36 Laboral del Circuito de Bogotá, el cual, mediante auto del 27 de febrero de 2019[2], inadmitió la demanda y concedió el término de cinco días para su subsanación. Una vez subsanada la demanda, mediante auto del 15 de mayo de 2019[3], la misma autoridad advirtió una indebida asignación del proceso, por lo cual remitió el expediente a la oficina judicial de reparto para que esta lo asignara de forma aleatoria y equitativa entre los demás juzgados laborales del circuito de Bogotá.
-
Es así como el asunto fue repartido al Juzgado 20 Laboral del Circuito de Bogotá el cual, mediante auto del 2 de agosto de 2019[4], rechazó la demanda por falta de competencia y planteó un conflicto negativo de competencia ante el Consejo Superior de la Judicatura. La autoridad judicial sustentó su decisión en que, de acuerdo con jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia[5] y del Consejo de Estado[6], así como con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, los litigios surgidos con ocasión de la devolución, rechazo o glosas de las facturas o cuentas de cobro por servicios, insumos, medicamentos o tecnologías del servicio de salud no incluidos en el POS, corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin embargo, el juzgado, mediante auto del 10 de octubre de 2019[7], corrigió el auto citado anteriormente, en el sentido de remitir las diligencias a la oficina judicial de reparto para que el asunto fuera repartido ante los jueces administrativos del circuito de Bogotá.
-
Así las cosas, el asunto fue repartido al Juzgado 65 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera, el cual, mediante auto del 24 de febrero de 2020[8], declaró su falta de jurisdicción y suscitó el conflicto negativo de jurisdicciones ante el Consejo Superior de la Judicatura. El juzgado sustentó su decisión en que, de acuerdo con jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura[9], el asunto correspondía a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, por tratarse de un litigio relativo al Sistema de Seguridad Social Integral.
-
Allegado el conflicto a la Corte, el asunto fue repartido al despacho de la magistrada ponente el 24 de junio de 2022[10], y el expediente fue allegado a su despacho el 28 del mismo mes y año[11].
Competencia
-
La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[12].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
-
Este Tribunal ha establecido que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[13].
-
Adicionalmente, en el auto 155 de 2019, la Corte Constitucional precisó los tres presupuestos que se requieren para que se configure un conflicto de jurisdicciones, a saber. El subjetivo, que se refiere a que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que rechacen o reclamen la competencia para conocer el asunto[14]. El objetivo, que implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. Por ejemplo, que efectivamente esté en desarrollo un proceso, incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[15]. El normativo, el cual requiere que las autoridades involucradas en el conflicto hayan manifestado expresamente los motivos constitucionales o legales por los cuales se consideran competentes o no para conocer la causa[16].
-
Este caso se suscita un conflicto de jurisdicciones ya que se cumplen los tres presupuestos para su configuración. En primer lugar, la controversia fue suscitada entre dos autoridades judiciales que rechazan el conocimiento para conocer del asunto y pertenecen a diferentes jurisdicciones: la ordinaria, representada por el Juzgado 20 Laboral del Circuito de Bogotá; y la jurisdicción de lo contencioso administrativo, representada por el Juzgado 65 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera.En segundo lugar, la controversia gira en torno a la demanda presentada por la EPS Sanitas en contra de la ADRES por concepto de unos recobros, por lo tanto, se acredita la existencia de un trámite de naturaleza jurisdiccional. Finalmente, las autoridades en conflicto argumentaron mediante sustento legal y jurisprudencial, su falta de competencia para conocer del asunto: por un lado, el Juzgado 20 Laboral del Circuito de Bogotá sustentó su decisión en jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, así como en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Por el otro lado, el Juzgado 65 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera sustentó su decisión en la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura.
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el plan obligatorio de salud (hoy Plan de Beneficios en Salud). Reiteración Auto 389 de 2021
-
En el auto 389 de 2021 esta Corte resolvió un conflicto de jurisdicción similar al que hoy se somete a su conocimiento. En aquella oportunidad, Sanitas EPS demandó a la ADRES para exigir el reconocimiento y pago de las sumas de dinero que asumió para cubrir una serie de servicios, procedimientos e insumos no incluidos en el POS (hoy PBS) en cumplimiento de decisiones judiciales o de los comités técnicos científicos CTC. La Sala Plena concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, para tramitar este tipo de asuntos.
-
A juicio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas con recobros no pueden entenderse como parte de las enlistadas en el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS. Lo anterior por cuanto (i) no están relacionadas, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social, (ii) se circunscriben a un litigio entre entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud y, (iii) el trámite de recobro constituye un procedimiento administrativo que culmina con la expedición de un acto administrativo que reconoce o niega la existencia de una obligación. Sobre este punto se indicó:
al proferir la comunicación referida [ ], la entidad crea una situación jurídica concreta para la EPS, en el sentido de aceptar o rechazar el pago de los servicios y tecnologías en salud que dispensó y que no hacían parte del PBS. Dicha declaración de voluntad de la ADRES, pese a que no tiene la denominación formal de resolución o decreto, materialmente presenta las características de un acto administrativo[17].
-
Por lo anterior, la Sala Plena determinó que es razonable que este tipo de controversias estén a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sobre todo, si se tiene en cuenta que el artículo 104 del CPACA establece que esta jurisdicción está instituida para conocer [ ] de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas[18].
Reglas de transición relacionadas con el cambio de jurisprudencia en materia de recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en PBS
-
A través del auto 389 de 2021, la Corte Constitucional modificó el precedente en relación con la jurisdicción competente para conocer los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Como se expuso antes, la Corte encontró que esta clase de asuntos son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pese a que la extinta Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura había sostenido que la competencia de esta clase de trámites recaía en la jurisdicción ordinaria.
-
Luego, en vista del cambio de precedente suscitado y debido a que esta Corporación tuvo conocimiento sobre una serie de dificultades en los despachos judiciales relacionadas con el cambio de precedente, la Sala Plena, a través del auto 1942 de 2023, resolvió definir un conjunto de reglas de transición con el fin de mitigar los efectos adversos identificados. Tales reglas de transición, según lo dispone el auto 1942 de 2023, resultan aplicables a:
aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años).
-
En ese orden de ideas, en la citada providencia fueron definidas las demandas a las cuales les resultaría aplicable el régimen de transición. Al respecto precisó que las reglas aplicarán, en primer lugar, a demandas que estaban inicialmente en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral y luego fueron remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En este grupo se encuentras las demandas que:
-
Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023.
-
Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o se encuentran en trámite al expedir la presente providencia y, como consecuencia del cambio introducido por el Auto 389 de 2021, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este auto64 a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023[19].
-
-
Por su parte, en las demandas que se radicaron ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:
-
Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante.
-
Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.
-
Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto de dicha providencia.
-
-
Frente a los casos que se enmarcan en los anteriores supuestos se plantearon de reglas transitorias: (i) respecto del agotamiento de previo de recursos; (ii) en relación con la conciliación extrajudicial y (iii) respecto de los términos de caducidad del medio de control. Sobre el particular, sin perjuicio del deber de la autoridad judicial de consultar las reglas de transición depuestas en el auto 1942 de 2023, en el cuadro que se relaciona a continuación se expone una síntesis de tales reglas[20]:
Reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023
Respecto del agotamiento previo de recursos
El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional) para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o el de reparación directa sea admitido.
Respecto de la conciliación extrajudicial
No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, tal como lo establece el numeral 8 del artículo 180 ibídem.
Respecto de los términos de caducidad del medio de control
En cada caso el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda.
-
En ese orden de ideas, la autoridad a quien se otorgue la competencia para conocer el asunto deberá considerar las reglas antes descritas al momento de evaluar la admisión de la demanda.
-
El presente conflicto de jurisdicciones gira en torno a una demanda interpuesta por una EPS en contra de la ADRES, con el objetivo de que se reconozcan y paguen a la entidad demandante unas sumas de dinero por concepto de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS. Así las cosas, los supuestos de hecho encajan perfectamente en la regla de decisión del auto 389 de 2021.
-
Al respecto, la Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla de decisión fijada en el auto 389 de 2021, aquellas controversias en las que (i) una EPS demande a la ADRES; (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS), (iii) serán competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con el artículo 104 del CPACA. En este sentido, para el presente caso resulta aplicable el precedente establecido en el auto 389 de 2021 y, por tanto, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la llamada a tramitar el asunto.
-
En consecuencia, se dirimirá el presente conflicto de jurisdicciones en el sentido de declarar que el Juzgado 65 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, es el competente para conocer de la demanda presentada por la EPS Sanitas en contra de la ADRES.
Regla de decisión: la competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[21].
Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO.DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 20 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 65 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 65 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera, es la autoridad competente para conocer de la demanda interpuesta por la EPS Sanitas en contra de la ADRES el 26 de septiembre de 2018.
SEGUNDO.REMITIR el expediente CJU-1631 al Juzgado 65 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Tercera, para que proceda con lo de su competencia y para que comunique la presente providencia a los interesados y al Juzgado 20 Laboral del Circuito de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, documento DEMANDA 2017_BASE_185 CJ 10099.
[2] Expediente digital, documento: 2020-02720210819, folio 141.
[3] Ibídem, folio 232.
[4] Ibídem, folios 236 a 240.
[5] El juzgado citó la sentencia APL1531-2018, radicación No.110010230000201700200-01.
[6] La autoridad judicial citó las sentencias del 24 de abril de 2008, C.E.G.B., y del 7 de octubre de 2009, C.R.S.C., y los autos del 28 de febrero de 2013, expediente 41439, C.S.C.D.C. y del 28 de septiembre de 2006, radicado No.41001-23-31-000-2004-01533-01 (30550).
[7] Expediente digital, documento: 2020-02720210819, folio 241.
[8] Ibídem, folios 245 a 249.
[9] La autoridad judicial citó los autos del 30 de octubre de 2013, 11 de agosto de 2014, 21 de enero de 2015 y 28 de noviembre de 2017.
[10] Expediente digital, documento Constancia de Reparto CJU-1631.
[11] Ibídem.
[12] ARTICULO 241.A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11.Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[13] Autos 041 de 2021, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019, entre otros.
[14] Auto 155 de 2019.
[15] Ibídem.
[16] Ibídem.
[17] Auto 389 de 2021.
[18] I..
[19] Auto 1942 de 2023.
[20] Síntesis de las reglas retomada del auto 2150 de 2023.
[21] Auto 389 de 2021.
