Auto nº 2242/23 de Corte Constitucional, 26 de Septiembre de 2023
| Fecha | 26 Septiembre 2023 |
| Número de sentencia | 2242/23 |
| Número de expediente | CJU-1714 |
| Materia | Derecho Constitucional |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2242 DE 2023
Referencia: expediente CJU-1714.
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado Once Administrativo Oral de Medellín.
Magistrada ponente:
N.Á.C..
Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO.
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Las Empresas Públicas de Medellín (en adelante EPM) presentaron el 26 de marzo de 2021 demanda laboral ordinaria contra la Administradora de los recursos del Sistema General de Seguridad Social, ADRES, con el propósito de que se reconozcan y paguen unas sumas asumidas por la EPS en razón de la cobertura efectiva de tecnologías no incorporadas en el Plan Obligatorio de Salud (POS), hoy Plan de Beneficios en Salud (PBS), y no financiadas por las Unidades de Pago por Capacitación.[1]
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Esta demanda fue repartida al Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Medellín el cual se declaró incompetente el día primero de septiembre de 2021. El Juzgado consideró que el recobro de glosas de servicios no PBS debe ser estudiado por la jurisdicción contenciosa con base en lo dispuesto por el artículo 2 núm. 5 del CPT y en la providencia APL1531-2018 del 12 de abril 04 de 2018, radicado 110010230000201700200-01, M.L.G.S.O.[2].
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En consecuencia, el caso fue enviado a los jueces administrativos y fue asignado al Juzgado Once Administrativo Oral de Medellín, pero este también rechazó la competencia y trabó un conflicto negativo de jurisdicciones el 18 de noviembre de 2021. Para fundamentar su conclusión, arguyó que a la luz de la decisión del Consejo Superior de la Judicatura del 3 de diciembre de 2014 (radicado 1100101-02-000-2014-01676-00), se determinó que el recobro de facturas por servicios de salud, hacen parte del sistema general de seguridad social integral y, por consiguiente, su conocimiento corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral[3].
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El 29 de noviembre de 2021, el Juzgado Once Administrativo Oral de Medellín remitió el conflicto de jurisdicciones a la Corte Constitucional[4]. Así mismo, el 1 de julio de 2022 se repartió este caso a la magistrada N.Á.C.[5].
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[6].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Este Tribunal ha establecido que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[7].
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Adicionalmente, en el auto 155 de 2019, la Corte Constitucional precisó los tres presupuestos que se requieren para que se configure un conflicto de jurisdicciones, a saber. El subjetivo, que se refiere a que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que rechacen o reclamen la competencia para conocer el asunto[8]. El objetivo, que implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. Por ejemplo, que efectivamente esté en desarrollo un proceso, incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[9]. El normativo, el cual requiere que las autoridades involucradas en el conflicto hayan manifestado expresamente los motivos constitucionales o legales por los cuales se consideran competentes o no para conocer la causa[10].
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Este caso se suscita un conflicto de jurisdicciones ya que se cumplen los tres presupuestos para su configuración. En primer lugar, la controversia fue suscitada entre dos autoridades judiciales que rechazan el conocimiento para conocer del asunto y pertenecen a diferentes jurisdicciones: la ordinaria, representada por el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Medellín; y la jurisdicción de lo contencioso administrativo, representada por el Juzgado Once Administrativo Oral de Medellín. En segundo lugar, la controversia gira en torno a la demanda presentada por las Empresas Públicas de Medellín E.S.P en contra de la ADRES por concepto de unos recobros, por lo tanto, se acredita la existencia de un trámite de naturaleza jurisdiccional. Finalmente, las autoridades en conflicto argumentaron mediante sustento legal y jurisprudencial, su falta de competencia para conocer del asunto: por un lado, el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Medellín expresamente señaló que no era competente con base en la lectura que hizo del artículo 2 núm. 5 del CPT y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia. Por su parte, el Juzgado Once Administrativo Oral de Medellín explícitamente declaró que no era competente porque el Consejo Superior de la Judicatura había resuelto previamente el de radicado 1100101-02-000-2014-01676-00 del 3 de diciembre de 2014 que es similar al conflicto actual y en esa ocasión definió que la competencia era de los jueces laborales.
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el plan obligatorio de salud (hoy Plan de Beneficios en Salud). Reiteración Auto 389 de 2021
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En el auto 389 de 2021 esta Corte resolvió un conflicto de jurisdicción similar al que hoy se somete a su conocimiento. En aquella oportunidad, Sanitas EPS demandó a la ADRES para exigir el reconocimiento y pago de las sumas de dinero que asumió para cubrir una serie de servicios, procedimientos e insumos no incluidos en el POS (hoy PBS) en cumplimiento de decisiones judiciales o de los comités técnicos científicosCTC. La Sala Plena concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, para tramitar este tipo de asuntos.
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A juicio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas con recobros no pueden entenderse como parte de las enlistadas en el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS. Lo anterior por cuanto (i) no están relacionadas, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social, (ii) se circunscriben a un litigio entre entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud y, (iii) el trámite de recobro constituye un procedimiento administrativo que culmina con la expedición de un acto administrativo que reconoce o niega la existencia de una obligación. Sobre este punto se indicó:
al proferir la comunicación referida [ ], la entidad crea una situación jurídica concreta para la EPS, en el sentido de aceptar o rechazar el pago de los servicios y tecnologías en salud que dispensó y que no hacían parte del PBS. Dicha declaración de voluntad de la ADRES, pese a que no tiene la denominación formal de resolución o decreto, materialmente presenta las características de un acto administrativo[11].
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Por lo anterior, la Sala Plena determinó que es razonable que este tipo de controversias estén a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sobre todo, si se tiene en cuenta que el artículo 104 de1 CPACA establece que esta jurisdicción está instituida para conocer [ ] de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas[12].
Reglas de transición relacionadas con el cambio de jurisprudencia en materia de recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en PBS
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A través del auto 389 de 2021, la Corte Constitucional modificó el precedente en relación con la jurisdicción competente para conocer los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Como se expuso antes, la Corte encontró que esta clase de asuntos son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pese a que la extinta Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura había sostenido que la competencia de esta clase de trámites recaía en la jurisdicción ordinaria.
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Luego, en vista del cambio de precedente suscitado y debido a que esta Corporación tuvo conocimiento sobre una serie de dificultades en los despachos judiciales relacionadas con el cambio de precedente, la Sala Plena, a través del auto 1942 de 2023, resolvió definir un conjunto de reglas de transición con el fin de mitigar los efectos adversos identificados. Tales reglas de transición, según lo dispone el auto 1942 de 2023, resultan aplicables a:
aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años).
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En ese orden de ideas, en la citada providencia fueron definidas las demandas a las cuales les resultaría aplicable el régimen de transición. Al respecto precisó que las reglas aplicarán, en primer lugar, a demandas que estaban inicialmente en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral y luego fueron remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En este grupo se encuentran las demandas que:
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Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023.
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Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o se encuentran en trámite al expedir la presente providencia y, como consecuencia del cambio introducido por el Auto 389 de 2021, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este auto64 a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023[13].
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Por su parte, en las demandas que se radicaron ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:
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Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante.
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Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.
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Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto de dicha providencia.
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Frente a los casos que se enmarcan en los anteriores supuestos se plantearon de reglas transitorias: (i) respecto del agotamiento de previo de recursos; (ii) en relación con la conciliación extrajudicial y (iii) respecto de los términos de caducidad del medio de control. Sobre el particular, sin perjuicio del deber de la autoridad judicial de consultar las reglas de transición depuestas en el auto 1942 de 2023, en el cuadro que se relaciona a continuación se expone una síntesis de tales reglas[14]:
Reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023
Respecto del agotamiento previo de recursos
El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional) para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o el de reparación directa sea admitido.
Respecto de la conciliación extrajudicial
No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, tal como lo establece el numeral 8 del artículo 180 ibídem.
Respecto de los términos de caducidad del medio de control
En cada caso el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda.
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En ese orden de ideas, la autoridad a quien se otorgue la competencia para conocer el asunto deberá considerar las reglas antes descritas al momento de evaluar la admisión de la demanda.
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Como se expresó, el presente conflicto de jurisdicciones gira en torno a una demanda interpuesta por las Empresas Públicas de Medellín, con el objetivo de que se reconozcan y paguen a la entidad demandante unas sumas de dinero por concepto de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS, los cuales fueron prestados a sus afiliados. Sobre el particular, resulta pertinente traer a colación que, mediante el numeral 15 del artículo 1 del Decreto 404 de 1996 se autorizó a las EPM para que continúen prestando servicios de salud en los términos del Decreto 1890 de 1995 y amparen a sus afiliados en los riesgos de enfermedad general y maternidad. Ello, como una entidad adaptada al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
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En esos términos, para los efectos de esta controversia, EPM tiene una condición similar a las de las Empresas Prestadoras de Salud y, por ello, le resultan plenamente aplicables los postulados expuestos en la parte considerativa de esta decisión.
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Además, el demandado en este caso es la ADRES como administradora de los recursos del sistema de seguridad social. En ese sentido, la regla establecida en el auto 389 de 2021 es completamente aplicable a este nuevo conflicto de jurisdicción.
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Al respecto, la Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla de decisión fijada en el auto 389 de 2021, aquellas controversias en las que (i) una EPS demande a la ADRES; (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS), (iii) serán competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con el artículo 104 del CPACA. En este sentido, para el presente caso resulta aplicable el precedente establecido en el auto 389 de 2021 y, por tanto, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la llamada a tramitar el asunto.
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En consecuencia, la Corte asignará la competencia del CJU-1714 al Juzgado Once Administrativo Oral de Medellín para que continúe el trámite de ese expediente e informe al Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Medellín, a las partes y otros interesados sobre la decisión tomada por la Corte Constitucional.
Regla de decisión: la competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[15].
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Once Administrativo Oral de Medellín y el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Medellín y DECLARAR que el conocimiento del proceso iniciado por las Empresas Públicas de Medellín contra la ADRES corresponde al Juzgado Once Administrativo Oral de Medellín.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-1714 al Juzgado Once Administrativo Oral de Medellín para que, de manera inmediata, continúe con el trámite del referido proceso y para que comunique la presente decisión al Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Medellín y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, cuaderno 05001333301120210027700, documento 05 expediente digital.
[2] Expediente digital cuaderno 05001333301120210027700, documento 17 Auto rechaza competencia.
[3] Expediente digital cuaderno 05001333301120210027700, documento 23 Auto repone propone conflicto negativo.
[4] Expediente digital, cuaderno CJU0001714 CC, Correo remisorio y Link.
[5] Expediente digital, cuaderno CJU0001714 CC, Constancia de reparto CJU-1714.
[6] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[7] Autos 041 de 2021, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019, entre otros.
[8] Auto 155 de 2019.
[9] Ibídem.
[10] Ibídem.
[11] Auto 389 de 2021.
[12] Ibídem.
[13] Auto 1942 de 2023.
[14] Síntesis de las reglas retomada del auto 2150 de 2023.
[15] Auto 389 de 2021.
