Auto nº 2250/23 de Corte Constitucional, 26 de Septiembre de 2023

1. El 03 de diciembre de 2020, la entidad promotora de salud Servicio Occidental de Salud S.A. interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante los Juzgados Administrativos de Oralidad del Circuito Judicial de B.D., contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante ADRES). La finalidad de la demanda es obtener el reconocimiento y pago por vía judicial de las sumas de dinero que han sido asumidas por la demandante por el suministro de medicamentos por decisiones de los Comités Técnico Científicos, los cuales fueron reclamados inicialmente a la entidad demandada a través de procedimiento administrativo especial de recobro y fueron negados mediante acto administrativo.

2. En consecuencia, la actora solicitó que se declare la nulidad de la Resolución 37121 del 21 de octubre de 2019 y la Resolución 2382 del 23 de marzo de 2020, mediante las cuales se negó el reconocimiento de las sumas reclamadas, se condene a la ADRES al pago de los dineros descontados en virtud a lo ordenado en los aludidos actos administrativos y de los intereses moratorios hasta el momento de hacerse efectiva la obligación, así como al pago de costas y agencias en derecho.[1]

3. En un inicio, el proceso le correspondió al Juzgado Primero Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá el cual, mediante auto del 21 de enero de 2021, declaró la falta de competencia por factor de cuantía para conocer el asunto y ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca[2].

4. Mediante Auto del 11 de marzo de 2021[3] el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, determinó la falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a los juzgados laborales y de la seguridad social del circuito de Bogotá en atención a lo dispuesto en el artículo 622, numeral 4, del Código General del Proceso (en adelante CGP)[4]. Además, fundamentó su posición en lo dispuesto por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en providencia dictada en el asunto 110010102000201902000-00, en la cual se determinó que las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleados y las entidades administradoras o prestadoras de salud corresponden a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social.

5. El asunto fue asignado al Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá mediante reparto. Esta autoridad judicial, a través del auto del 16 de noviembre de 2021[5], declaró un conflicto negativo de competencia por falta de jurisdicción. De acuerdo con este despacho, la presente controversia no se relaciona con la prestación de servicios de seguridad social entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras de los servicios. Por lo tanto, señaló que el asunto no es de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral en los términos del numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante CPTSS); por lo que ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional a fin de dirimir el conflicto[6]. Finalmente, el despacho hizo referencia a la Sentencia C-655 de 1997 y el auto 389 del 22 de julio de 2021 de la Corte Constitucional.

6. El 08 de julio de 2022, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional con el fin de dirimir el conflicto[7]. El 07 de marzo de 2023, el expediente fue repartido a través de Secretaría General al despacho de la magistrada ponente[8].

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[9].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Reiteración de jurisprudencia[10]

2. Los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna corresponde (negativo) o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[11].

3. En el Auto 155 de 2019 esta Corporación precisó que la configuración de esta clase de conflictos requiere la concurrencia de los siguientes tres presupuestos: (i) el presupuesto subjetivo que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones quienes hayan reclamado o rechazado la competencia para conocer el asunto; (ii) el presupuesto objetivo, el cual exige la existencia una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y, (iii) el presupuesto normativo que consiste en que las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia.

4. En el presente caso se cumplen tales presupuestos. En primer lugar, el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo). En segundo lugar, el conflicto versa sobre el conocimiento el proceso de nulidad y restablecimiento del proceso interpuesto por la entidad promotora de salud Servicio Occidental de Salud S.A contra la ADRES, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de las sumas de dinero que han sido asumidas por la demandante por el suministro de medicamentos de decisiones del Comité Técnico Científico.

5. Finalmente, en tercer lugar, ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá sustentó su posición en la Sentencia C-655 de 1997 y el auto 389 del 22 de julio de 2021 expedidos por la Corte Constitucional. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera Subsección A invocó el Artículo 622, numeral 4, del CGP y citó jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura que consideró pertinente (presupuesto normativo).

   Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el plan obligatorio de salud (hoy Plan de Beneficios en Salud). Reiteración auto 389 de 2021

6. En el auto 389 de 2021 esta Corte resolvió un conflicto de jurisdicción similar al que hoy se somete a su conocimiento. En aquella oportunidad, Sanitas EPS demandó a la ADRES para exigir el reconocimiento y pago de las sumas de dinero que asumió para cubrir una serie de servicios, procedimientos e insumos no incluidos en el POS (hoy PBS) en cumplimiento de decisiones judiciales o de los comités técnicos científicos–CTC. La Sala Plena concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, para tramitar este tipo de asuntos.

7. A juicio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas con recobros no pueden entenderse como parte de las enlistadas en el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS. Lo anterior por cuanto (i) no están relacionadas, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social, (ii) se circunscriben a un litigio entre entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud y, (iii) el trámite de recobro constituye un procedimiento administrativo que culmina con la expedición de un acto administrativo que reconoce o niega la existencia de una obligación. Sobre este punto se indicó:

   “al proferir la comunicación referida […], la entidad crea una situación jurídica concreta para la EPS, en el sentido de aceptar o rechazar el pago de los servicios y tecnologías en salud que dispensó y que no hacían parte del PBS. Dicha declaración de voluntad de la ADRES, pese a que no tiene la denominación formal de resolución o decreto, materialmente presenta las características de un acto administrativo”[12].

8. Por lo anterior, la Sala Plena determinó que es razonable que este tipo de controversias estén a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sobre todo, si se tiene en cuenta que el artículo 104 de1 CPACA establece que esta jurisdicción “está instituida para conocer […] de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas”[13].

   Reglas de transición relacionadas con el cambio de jurisprudencia en materia de recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en PBS

9. A través del auto 389 de 2021, la Corte Constitucional modificó el precedente en relación con la jurisdicción competente para conocer los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Como se expuso antes, la Corte encontró que esta clase de asuntos son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pese a que la extinta Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura había sostenido que la competencia de esta clase de trámites recaía en la jurisdicción ordinaria.

10. Luego, en vista del cambio de precedente suscitado y debido a que esta Corporación tuvo conocimiento sobre una serie de dificultades en los despachos judiciales relacionadas con el cambio de precedente, la Sala Plena, a través del auto 1942 de 2023, resolvió definir un conjunto de reglas de transición con el fin de mitigar los efectos adversos identificados. Tales reglas de transición, según lo dispone el auto 1942 de 2023, resultan aplicables a:

    “aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”.

11. En ese orden de ideas, en la citada providencia fueron definidas las demandas a las cuales les resultaría aplicable el régimen de transición. En este sentido, la Corte precisó que las reglas aplicarán, en primer lugar, a demandas que estaban inicialmente en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral y luego fueron remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En este grupo se encuentras las demandas que:

    1. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023.

    2. Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o se encuentran en trámite al expedir la presente providencia y, como consecuencia del cambio introducido por el Auto 389 de 2021, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este auto64 a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023[14].

12. Por su parte, en las demandas que se radicaron ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:

    3. Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante.

    4. Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.

    5. Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto de dicha providencia.

13. Frente a los casos que se enmarcan en los anteriores supuestos se plantearon de reglas transitorias: (i) respecto del agotamiento de previo de recursos; (ii) en relación con la conciliación extrajudicial y (iii) respecto de los términos de caducidad del medio de control. Sobre el particular, sin perjuicio del deber de la autoridad judicial de consultar las reglas de transición depuestas en el auto 1942 de 2023, en el cuadro que se relaciona a continuación se expone una síntesis de tales reglas[15]:

    Reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023

    Respecto del agotamiento previo de recursos

    El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional) para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o el de reparación directa sea admitido.

    Respecto de la conciliación extrajudicial

    No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, tal como lo establece el numeral 8 del artículo 180 ibídem.

    Respecto de los términos de caducidad del medio de control

    En cada caso el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda.

14. En ese orden de ideas, la autoridad a quien se otorgue la competencia para conocer el asunto deberá considerar las reglas antes descritas al momento de evaluar la admisión de la demanda.

15. En el presente caso, como se refirió en los antecedentes, las autoridades judiciales involucradas presentaron argumentos relacionados con su presunta falta de jurisdicción para conocer de la demanda presentada por la entidad promotora de salud Servicio Occidental de Salud S.A, con el propósito de solicitar el reconocimiento y obtener el recobro de unos dineros por concepto de servicios médicos prestados en el régimen subsidiado, no incluidos en el POS, que fueron recomendados por Comité Técnico Científico.

16. En ese sentido, de acuerdo con las consideraciones del auto 389 de 2021, incorporadas también en el auto 786 de 2021, aquellas controversias en las que (i) una EPS o una IPS demande a la ADRES o a una entidad territorial; (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios de seguridad social ya prestados, (iii) serán competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de conformidad con el artículo 104 del CPACA. Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá el expediente CJU-2495 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, para que, de forma inmediata, dé trámite a la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente.

Regla de decisión. “El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. // Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”[16].

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,