Auto nº 2318/23 de Corte Constitucional, 26 de Septiembre de 2023
| Fecha | 26 Septiembre 2023 |
| Número de sentencia | 2318/23 |
| Número de expediente | CJU-4100 |
| Materia | Derecho Constitucional |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 2318 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-4100
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja.
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), a través de apoderado judicial, inició acción de lesividad en contra de la Resolución SUB 146155 del 23 de junio de 2021, por medio de la cual Colpensiones reconoció una pensión de vejez a favor del señor E.V.R.[1].
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Colpensiones a través de la Dirección de Historia Laboral procedió a efectuar las respectivas correcciones y validaciones ordenadas en un fallo de tutela y encontró que el afiliado presentaba inconsistencia en los aportes correspondientes a los ciclos 1995-01 a 1995-07, 1996-01, 1998-07, 1998-11 hasta 1999-06 con el aportante 899999047 Caja de Crédito Agrario los cuales no se podían sumar en la liquidación de la pensión de vejez. No obstante, en cumplimiento de la decisión proferida por el juez constitucional, profirió la Resolución SUB 146155 del 23 de junio de 2021 que reconoció una pensión de vejez a favor del señor E.V.R. y dejó constancia que se iniciaría la correspondiente acción de lesividad[2].
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Por esta razón, la entidad demandante solicitó que se declare la nulidad de la Resolución SUB 146155 del 23 de junio de 2021. Como medida de restablecimiento del derecho pide que se ordene al señor V.R. reintegrar el valor económico que resulte por concepto de las mesadas pensionales que fueron pagadas sin tener derecho, además el valor del retroactivo que haya recibido en virtud de dicho reconocimiento desde la fecha del mismo y hasta que se conceda la revocatoria solicitada y, finalmente, aquellas diferencias reconocidas por concepto de retroactivo indebidamente[3].
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El proceso fue repartido al Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Tunja. Este despacho, mediante proveído del 1 de octubre de 2021 admitió la demanda[4].
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La parte demandada propuso las excepciones previas de pleito pendiente e inepta demanda las cuales fueron resueltas desfavorablemente, a través del Auto de 4 de febrero de 2022[5]. Posteriormente, se planteó la excepción de falta de jurisdicción. La audiencia inicial se empezó a realizar el 26 de abril de 2022, pero fue suspendida porque el despacho vio la necesidad de decretar pruebas de oficio a fin de establecer si había lugar a declarar la excepción de falta de jurisdicción ordenándole al Ministerio de Agricultura que remitiera copia de la hoja de vida del señor V.R. (extrabajador de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero), indicara si tenía la condición de trabajador oficial o empleado público e informara la calidad que ostentaba para la fecha en que adquirió el estatus pensional, y en particular si para ese tiempo se encontraba vinculado a la referida caja y qué cargo desempeñaba[6]. El 4 de agosto de 2022 se allegó lo solicitado.
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El 9 de noviembre de 2022, el juez décimo administrativo oral del circuito de Tunja continuó con la audiencia inicial que fue nuevamente suspendida, dado que el apoderado de la parte demandada advirtió que en este asunto, el Tribunal Administrativo de Boyacá había adoptado la determinación de declarar la falta de jurisdicción cuando resolvió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto que negó la suspensión provisional[7] y ordenó el envío a este juzgado para que remitiera el expediente a los juzgados ordinarios laborales, mediante Auto del 19 de agosto de 2022 y confirmada en proveído del 31 de octubre de 2022 que decidió el recurso de reposición presentado.
Revisado el Auto del 19 de agosto de 2022 por la autoridad judicial, se encontró que el tribunal dispuso declarar la falta de jurisdicción para conocer de este asunto, y, en consecuencia, ordenó devolver el expediente al juzgado de origen para que enviara el proceso a los juzgados laborales[8].
Como sustento de la decisión, se señaló que al demandado se le reconoció pensión de vejez, como consecuencia de computar un total de 1.307 semanas de cotización en cumplimiento de un fallo judicial de tutela, incluyendo los periodos de los ciclos 1995-01 a 1995-07, 1996-01, 1998-07, 1998-11 hasta 1999-06 con el aportante Caja de Crédito Agrario. Circunstancia que comprobó que el afiliado, hoy demandado, está clasificado como trabajador oficial. Bajo lo expuesto, se concluyó que la controversia es del conocimiento de la jurisdicción ordinaria laboral, dado que se trata de una controversia entre una entidad de previsión social y uno de sus afiliados, esto es, de aquellas a las que se refiere el artículo 11 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Contra esta decisión se presentó el recurso de reposición el cual fue decidido en proveído del 31 de octubre de 2022 que decidió no reponer el Auto de fecha 19 de agosto de 2022[9].
Se advirtió que la orden del tribunal no se ha cumplido, toda vez que la Secretaría del Tribunal Administrativo de Boyacá no había remitido el proceso, ni registrado en la plataforma SAMAI el trámite surtido en segunda instancia. De allí que se no tuvieran conocimiento de esta gestión.
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El 17 de enero de 2023, el Tribunal Administrativo de Boyacá, remitió el proceso al Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Tunja, el cual ordenó la remisión de proceso a los juzgados laborales del circuito de Tunja.
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Repartida nuevamente la demanda le correspondió al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja. Dicha autoridad judicial mediante Auto del 20 de abril de 2023 rechazó la demanda por falta de jurisdicción, planteó un conflicto negativo de jurisdicción y ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional para que lo dirima. Adujo que de conformidad con los artículos 97, 104 y 138 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción competente para conocer de la acción de lesividad es la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como acontece en este caso[10].
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El 27 de abril de 2023, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja remitió el expediente a la Corte Constitucional[11] y finalmente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 4 de septiembre de 2023.
Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[12].
En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver
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Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[13]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[14]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[15]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
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En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Tribunal Administrativo de Boyacá) y otra que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, presentada por Colpensiones en contra de la Resolución SUB 146155 del 23 de junio de 2021, por medio de la cual Colpensiones reconoció una pensión de vejez a favor del señor E.V.R. -presupuesto objetivo- y; (iii) el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 6 y 8 supra) -presupuesto normativo-.
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Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuesta en líneas anteriores. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividad- y, a continuación, se resolverá el caso concreto.
Competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración - acción de lesividad.
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Conforme con los artículos 97[16] y 104[17] del CPACA, el juez administrativo es el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos (acción de lesividad)[18], de contenido particular y concreto, en el que el titular del derecho no haya dado su consentimiento para revocarlo.
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Sobre el particular, esta corporación ya se pronunció en Auto 316 de 2021[19], en el que indicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene competencia exclusiva para conocer de las acciones de lesividad, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.
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Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, las autoridades en conflicto manifestaron la falta de jurisdicción para conocer de la acción promovida por Colpensiones con el fin de solicitar la nulidad de la Resolución de SUB 146155 del 23 de junio de 2021, por medio de la cual Colpensiones reconoció una pensión de vejez a favor del señor E.V.R..
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La Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada en el Auto 316 de 2021, en este tipo de controversias se excluye la competencia del juez laboral y de la seguridad social, pues a pesar de tratarse de un acto administrativo relacionado con la seguridad social, existe legislación expresa que determina la competencia de los jueces administrativos, por lo que resulta aplicable la cláusula de competencia del artículo 104 del CPACA para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de Colpensiones contra un acto propio.
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En ese orden de ideas, en los casos en que (i) una entidad pública (ii) promueva un proceso en contra de un acto administrativo propio (iii) aun cuando el contenido del mismo sea de la seguridad social, (iv) la competencia será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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Por consiguiente, la Sala Plena remitirá el expediente al Tribunal Administrativo de Boyacá, para que continúe el trámite en el caso sub judice y resuelva el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por Colpensiones en contra de la Resolución SUB 146155 del 23 de junio de 2021, por medio de la cual Colpensiones reconoció una pensión de vejez a favor del señor E.V.R..
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Regla de decisión. Cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Boyacá, es la autoridad competente para tramitar el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por la Administradora Colombiana de Pensiones en contra de la Resolución SUB 146155 del 23 de junio de 2021, por medio de la cual Colpensiones reconoció una pensión de vejez a favor del señor E.V.R..
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4100 al Tribunal Administrativo de Boyacá, para lo de su competencia y para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tunja y a las partes interesadas.
N., comuníquese y cúmplase,
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital 4100. Carpeta 1500131050012023007300. Archivo denominado 002Demanda.pdf.
[2] Ibidem.
[3] Ibidem.
[4] Expediente digital 4100. Carpeta 1500131050012023007300. Archivo denominado 006. FLS. 37-38 AUTO ADMITE DEMANDA.pdf.
[5] Expediente digital 4100. Carpeta 1500131050012023007300. Archivo denominado 021. FLS. 111-118 AUTO DECIDE EXCEPCIONES.pdf.
[6] Expediente digital 4100. Carpeta 1500131050012023007300. Archivo denominado 030. FLS. 160-163 ACTA AUDIENCIA.pdf.
[7] La suspensión provisional presentada por la parte demandante se negó mediante Auto del 9 del 17 de noviembre de 2021. Contra esta decisión se presentó el recurso de reposición y en subsidio el de apelación, los cuales fueron resueltos mediante proveídos del 4 de febrero de 2022 del Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Tunja y del 19 de agosto de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá.
[8] Expediente digital 4100. Carpeta 1500131050012023007300. Archivo denominado 048. FLS. 204-209 ACTA AUDIENCIA.pdf.
[9] Expediente digital 4100. Carpeta 1500131050012023007300. Archivo denominado 050. FLS. 211-215 AUTODECIDERECRESUELVER20221031031090644 (I).pdf.
[10] Expediente digital 4100. Carpeta 1500131050012023007300. Archivo denominado 056.AutoConflictoCompetencia.pdf.
[11] Expediente digital 4100. Carpeta CJU 4100. Archivo denominado 02CJU-4100 Correo Remisorio.pdf.
[12] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[13] Autos 345 de 2018. M.L.G.G.P.; 328 de 2019. M.G.S.O.D.; 452 de 2019. M.G.S.O.D.; 041 de 2021. M.D.F..
[14] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[15] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[16] Artículo 97. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. //. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. ( ) Énfasis por fuera del texto original.
[17] El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función de conocer de las las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas ( ). Énfasis por fuera del texto original.
[18] En el ordenamiento jurídico colombiano esta demanda es conocida como la acción de lesividad y fue definida en la sentencia T-136 de 2019, en la que se expresó que: [l]a acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado.
[19] Auto en el que la Corte resolvió el CJU-489. En esta providencia se analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración, resaltando que la acción de lesividad es una fórmula garantística que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial, en aras de (i) proteger los intereses propios de la administración en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ordenamiento jurídico superior; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración puedan causar perjuicio al patrimonio público, a los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos ( ).
