Auto nº 2324/23 de Corte Constitucional, 26 de Septiembre de 2023

1. El 2 de junio de 2011, el señor A. de J.A.S. y otros presentaron una demanda de reparación directa, a través de apoderado judicial, en contra de las Empresas Públicas de Medellín ESP (EPM); Sufinanciamiento S.A.; Centro Sur S.A.; M.S. y los señores A.A.M.R. y León González. Los actores piden declarar solidariamente responsables a los demandados por la muerte del señor A. de J.A.V., ocurrida el 25 de abril de 2009 al tener contacto con cables primarios de energía cuando se realizaban obras en el Parque Industrial del Sur, del municipio La Estrella, en las que participó el señor A.V.. Asimismo, los demandantes pidieron la condena al pago de perjuicios morales y materiales. En la demanda, a EPM se le imputó responsabilidad bajo el régimen de responsabilidad objetiva, al estar a cargo de la conducción de energía eléctrica y, en especial, haber aprobado y autorizado las redes correspondientes en el lugar en el que ocurrió el deceso[1].

2. El 25 de septiembre de 2018, luego del trámite correspondiente, el Juzgado 32º Administrativo del Circuito de Medellín profirió sentencia en la que declaró la prosperidad de la excepción denominada culpa exclusiva de la víctima y negó las pretensiones de la demanda. Los demandantes apelaron el fallo de primera instancia[2].

3. El 16 de agosto de 2019, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió el recurso de apelación y, el 30 de agosto siguiente, ordenó correr traslado a las partes para que presentaran sus alegaciones y al ministerio público para que rindiera su concepto. Posteriormente, con fundamento en el Acuerdo PCSJA21-11814 del 16 de julio de 2021[3] proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, el expediente fue remitido al Tribunal Administrativo del Quindío con la finalidad de que dicha autoridad dictara sentencia de segunda instancia dentro del proceso.

4. El 25 de marzo de 2022, mediante auto, el Tribunal Administrativo del Quindío declaró que el juzgado de primera instancia carecía de competencia para tramitar la acción de la referencia, por lo que invalidó la sentencia emitida el 25 de septiembre de 2018 y ordenó la remisión del proceso a los Juzgados Civiles del Circuito de Itagüí. El tribunal argumentó su falta de jurisdicción en razón a que la imputación formulada en contra de EPM “no es lo suficientemente seria”[4] y, por lo tanto, comoquiera que ésta es la única entidad pública demandada, la jurisdicción competente para adelantar el proceso es la ordinaria. El Tribunal Administrativo del Q. indicó lo siguiente:

   “...se advierte que al momento de resolver sobre la admisión de la demanda de la referencia el a-quo no efectuó ningún pronunciamiento en relación con si en el sub examine se configuraban o no los presupuestos para que operara el fuero de atracción que permitía a esta jurisdicción conocer de las pretensiones elevadas contra los hoy demandados, pues de haberlo hecho habría concluido que la imputación realizada a las Empresas Públicas de Medellín no es lo suficientemente seria para ello y que por lo tanto la competente para pronunciarse sobre las pretensiones formuladas era la jurisdicción ordinaria. En efecto basta revisar los hechos de la demanda para advertir que en ellos no se hace referencia a alguna actuación de las Empresas Públicas de Medellín que diera lugar a la causación del daño cuya reparación se pretende, encontrándose simplemente que en forma genérica en un acápite de la demanda relativa al nexo causal se hacen algunas referencias al régimen de responsabilidad bajo el cual debería analizarse el asunto sub examine, indicándose simplemente que EPM aprobó́ las redes eléctricas para la obra Parque Industrial del Sur, pero sin precisar como su conducta influyó en la causación del daño cuya indemnización se pretende”. Adicionalmente, expresó que “queda claro que el accidente que le costó la vida al joven A. de J.A.V. fue causado por unas redes privadas de energía eléctrica que además cumplían con la Normativa RETIE, por lo que, la vinculación de la entidad carece de fundamento y seriedad para que el conocimiento de la demanda de la referencia fuera asumido por esta jurisdicción y no por la Jurisdicción Ordinaria [...]”[5].

5. El 19 de abril de 2023, el asunto fue repartido al Juzgado Primero Civil del Circuito de Itagüí, y el 28 de abril siguiente esa autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción para conocer la demanda, propuso el conflicto negativo de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para lo de su competencia.

6. El juzgado de Itagüí hizo referencia a que, si bien la demanda se interpuso el 2 de junio de 2011, cuando no regía el CPACA, el Código Contencioso Administrativo que regía para entonces contenía disposiciones similares al artículo 104 del CPACA que se encuentra vigente en relación con la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Según esa disposición, como cláusula general de competencia a esa jurisdicción le corresponde conocer “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades publicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa” (subrayas del juez civil). Asimismo, argumentó, a partir de los hechos y las pretensiones de la demanda, que:

   “la jurisdicción competente en conocer el presente asunto es la contencioso administrativa y no la ordinaria, en atención al carácter de entidad pública que es EPM como una de las partes demandadas y a la cual se le formuló imputación bajo el régimen de responsabilidad objetiva por riesgo excepcional, al producirse el daño que se imputa en la demanda en razón de la conducción de energía eléctrica que desarrolla la citada EMP, siendo esta una entidad pública, tal como se contempla en el Acuerdo Municipal del Concejo de Medellín no. 12 de 28 de mayo de 1998, en el artículo 1”[6].

7. El 15 de mayo de 2023 el proceso fue remitido a esta corporación, y repartido a la magistrada ponente el 16 de agosto de 2023[7].

Competencia

8. De conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones.

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

9. Para este Tribunal, los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[8].

10. Adicionalmente, en el auto 155 de 2019, la Corte Constitucional precisó tres presupuestos que se requieren para que se configure un conflicto de jurisdicciones. Primero, el presupuesto subjetivo que se refiere a que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que reclamen o rechacen la competencia para conocer el asunto[9]. Segundo, el presupuesto objetivo, que implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. Por ejemplo, que efectivamente esté en desarrollo un proceso, incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[10]. Tercero, el presupuesto normativo, el cual requiere que las autoridades involucradas en el conflicto hayan manifestado expresamente los motivos constitucionales o legales por los cuales se consideran competentes o no para conocer la causa[11].

11. En el asunto de la referencia se encuentran acreditados los tres presupuestos. El subjetivo, porque la controversia se presenta entre dos autoridades de diferentes jurisdicciones que rechazan mutuamente el conocimiento de una demanda. En concreto, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Itagüí, perteneciente a la Jurisdicción Civil Ordinaria, y el Tribunal Administrativo de Quindío, que integra la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

12. El objetivo está acreditado porque la disputa que suscitó el conflicto recae sobre el conocimiento de la demanda de reparación directa interpuesta por el señor A. de J.A.S. y otros en contra de las Empresas Públicas de Medellín ESP (EPM); Sufinanciamiento S.A.; Centro Sur S.A.; M.S. y los señores A.A.M.R. y León González.

13. Finalmente, se encuentra acreditado el presupuesto normativo porque, de un lado, el juez civil estimó que, en virtud de lo establecido en el Artículo 104 del CPACA y dada la naturaleza jurídica de la entidad demandante, la competente para conocer el asunto era la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De otro lado, el tribunal administrativo consideró que, dado que la imputación en contra de la entidad pública demandada no es lo suficientemente seria, la figura del fuero de atracción no resulta aplicable al caso bajo estudio y, por ello, corresponde a la jurisdicción ordinaria conocer el asunto.

    Asunto objeto de decisión y su metodología

14. Para la Sala Plena resulta pertinente poner de presente que el proceso que dio lugar al conflicto entre jurisdicciones objeto de estudio inició el 2 de junio de 2011, esto es, antes de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Por ello, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 308 de esa normativa, el régimen jurídico aplicable a los procesos iniciados con anterioridad a su entrada en vigencia, es aquel que estaba rigiendo al momento de la formulación de la demanda. En concreto, el Decreto 01 de 1984, Código Contencioso Administrativo (CCA).

15. Así, en el auto 837 de 2021 se reconoció que el artículo 40, inciso 3° de la Ley 157 de 1887[12] dispone que las reglas que fijan la competencia de las autoridades judiciales para adelantar un proceso, son las vigentes en el momento de presentación de la demanda. Por lo anterior, el análisis que se expondrá a continuación estará fundamentado en la normatividad procesal vigente para ese momento.

    Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de responsabilidad extracontractual del Estado en el CCA

16. El artículo 82 del CCA establece cuáles son los asuntos cuyo juicio le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. A manera de cláusula general de competencia, el artículo señala que dicha jurisdicción “está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado”. Además, el artículo 83 modificado por el art. 13, Decreto Nacional 2304 de 1989, le asignó a dicha jurisdicción el juzgamiento de “los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos administrativos y privados con cláusula de caducidad de las entidades públicas y de las personas privadas que ejerzan funciones administrativas, de conformidad con este estatuto”.

17. A su turno, el artículo 86 del citado decreto precisa que cuando la causa de la demanda “sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa”, la persona afectada podrá demandar directamente la reparación del daño por medio de la acción de reparación directa.

    Fuero de atracción. Reiteración del auto 056 de 2022[13]

18. En los procesos en los que se demanda, de forma simultánea, a entidades públicas y particulares, es necesario acudir al fuero de atracción o factor de conexidad. Este fenómeno procesal permite extender la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo a personas de derecho privado en asuntos en los que son demandadas junto con entidades de derecho público[14]. Esta figura, cuyo desarrollo se ha dado a través de la legislación[15] y la jurisprudencia[16], tiene la finalidad de materializar principios procesales como el de economía, eficiencia, eficacia y seguridad jurídica[17]. En virtud de este fuero, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para juzgar a particulares incluso cuando, a partir del análisis probatorio, se advierta que la entidad pública accionada no es responsable de los hechos y daños objeto del litigio[18].

19. En todo caso, este factor de conexidad no opera de manera automática. Para admitir la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se requiere la comprobación de una serie de criterios que habilitan la aplicación del fuero[19]. En particular, debe verificarse que:

    i) Los hechos y la causa que fundamentan la eventual responsabilidad, tanto de los sujetos de derecho privado como de las entidades estatales, sean los mismos[20].

    ii) Los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente permitan inferir razonablemente que existe una probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales, “por cuya implicación en la litis resultaría competente el juez administrativo, sean condenadas”[21].

    iii) El demandante haya planteado fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal. En este sentido, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, deben existir suficientes elementos de juicio que permitan concluir, al menos prima facie, que las acciones u omisiones de la entidad estatal demandada fueron “concausa eficiente del daño”[22].

20. Conforme a estos criterios, la Corte Constitucional en el auto 056 de 2022 estableció la siguiente regla de decisión:

    “En aquellos casos en los que se demanda la responsabilidad extracontractual de una entidad pública y de una persona jurídica particular o una natural sometida al derecho privado, el juez competente se debe determinar por el factor de conexidad o fuero de atracción, que no opera automáticamente sino que debe aplicarse en atención a los siguientes criterios: (a) identidad de hechos y de causa; (b) probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales serán condenadas; y (c) fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal”.

la competencia se mantiene en la jurisdicción de lo contencioso administrativo

21. En primer lugar, resulta pertinente destacar que, en el caso en estudio, el Juzgado 32 Administrativo del Circuito de Medellín, autoridad judicial que no está involucrada en este conflicto, dictó fallo. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Quindío, al conocer el recurso de apelación, reprochó que el juzgado de primera instancia no consideró la aplicación del fuero de atracción para proferir una decisión. El tribunal, tras concluir que la entidad estatal demandada no podía ser responsabilizada de los hechos y daños reprochados por los demandantes, desestimó la configuración de dicha institución, anuló lo actuado y remitió el asunto a la justicia ordinaria.

22. Por su parte, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Itagüí, autoridad a la que le correspondió el asunto, señaló que la decisión del tribunal no fue acertada porque “la presente acción comporta de manera clara, precisa y concreta las características y la naturaleza de ser una demanda de reparación directa y no una demanda de responsabilidad civil extracontractual de naturaleza civil”[23]. A su juicio, a partir de los hechos y pretensiones de la demanda, se fundamentó la responsabilidad extracontractual por omisión en el cumplimiento de las obligaciones, en materia de energía eléctrica, de la entidad pública demandada.

23. En esta ocasión, le corresponde a la Corte determinar si la aplicación que hizo el Tribunal Administrativo del Quindío del fuero de atracción fue adecuada, y en ese caso, sí le correspondía adelantar el conocimiento del asunto a la jurisdicción ordinaria.

24. Así, a partir de los elementos propuestos en el escrito de demanda y en sus anexos, la Sala Plena constata que:

    (i) Los hechos y la causa que fundamentaron la eventual responsabilidad, tanto de los sujetos de derecho privado como de la entidad estatal, son los mismos. Los demandantes reprocharon la forma en que las accionadas dispusieron o ubicaron los cables primarios de energía en la obra Parque Industrial del Sur, que generaron una sobrecarga eléctrica y ocasionaron la muerte del joven A.V.A.. Al respecto, se imputa a la entidad pública EPM su responsabilidad por tener a su cargo la “producción, transmisión y la comercialización de energía eléctrica a todos los niveles”. En concreto, los actores reclamaron que la entidad pública es responsable al tratarse de una actividad peligrosa y por cuanto la entidad fue la que revisó y aprobó las redes eléctricas en la obra del parque mencionado.

    En efecto, en la demanda se hizo referencia a: (i) documentos suscritos por la Procuraduría 116 Judicial II Administrativa en los que se da cuenta que el 6 de octubre de 2008, no obstante al carácter privado de las redes eléctricas, se le solicitó a EPM la aprobación de dichas redes para la obra y que, posteriormente, fueron energizadas; (ii) que el día del accidente, con el fin de realizar el levantamiento del cadáver, fueron los funcionarios de EPM quienes procedieron a quitar la energía; (iii) que luego del accidente, el 3 de marzo de 2010, EPM revisó y aprobó la reubicación de las redes eléctricas y (iv) que el 26 de julio siguiente esa entidad realizó la interventoría y las energizó[24]. De tal forma, se comprueba una identidad de hechos y de causa puesto que lo que los demandantes cuestionaron es que, tanto EMP como los particulares, presuntamente, dispusieran la redes eléctricas y el funcionamiento de esas en un sitio sin las condiciones debidas para los trabajos que se realizaron.

    De conformidad con lo expuesto, es posible constatar que la fuente del daño que se imputa tanto a la entidad pública como a las privadas, es la misma, pues según los accionantes, sin la actuación de la entidad pública no se habría dispuesto la red eléctrica de tal forma que desencadenara una sobrecarga de energía que condujo a la muerte del joven que laboraba en la obra.

    (ii) Existía una probabilidad “mínimamente seria” de que la entidad estatal fuera condenada. Al inicio del proceso, se apreciaba que era posible que el juez de lo contencioso administrativo encontrara responsables a la entidad pública accionada. Esta expectativa surgía, en primera medida, por las obligaciones que tiene EPM en materia de energía y la intervención de ésta, en la obra Parque Industrial del Sur. A partir de esa alegación y el desenlace del fatal ese suceso, se hace necesario verificar si, en verdad, la entidad pública pudo llegar a tener alguna responsabilidad en el daño que se le endilga.

    Sobre el particular, se tiene que de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado “las empresas prestadoras del servicio de energía tienen la obligación de realizar una permanente vigilancia de las redes eléctricas”[25] que han instalado. Ello, de manera que la entidad “dueña de las redes y prestadora del servicio de energía queda con la obligación de velar por el adecuado funcionamiento de este servicio”[26].

    En ese sentido, para la Sala Plena es claro que, a pesar de que las redes eléctricas que dieron lugar al daño que se pretende reparar son privadas, lo cierto es que, como lo alegan los demandantes, la entidad prestadora del servicio de energía y encargada de garantizar su adecuado funcionamiento y vigilarlas era EPM. En especial, pues según lo alegan los demandantes, fue esta entidad quien aprobó y autorizó el ejercicio de una actividad peligrosa como lo es el uso de las redes que ocasionaron el daño.

    Por lo expuesto, se considera que existía una probabilidad mínimamente seria de que la entidad pública demandada fuera efectivamente condenada. Ello, sin perjuicio de que, como sucedió en este caso, posteriormente esa probabilidad se redujera como consecuencia del recaudo probatorio y de la valoración de los medios de prueba allegados en el curso del proceso. En este caso, como corresponde, el juez de la causa procedió a identificar el papel de cada una de las accionadas y adoptó la decisión que estimó ajustada a derecho. Así, indistintamente de que la autoridad judicial pueda determinar que el daño ocurrió por culpa exclusiva de la víctima[27], lo cierto es que ello obedece a un análisis de fondo de las pretensiones y del material probatorio allegado, y no permite desvirtuar el análisis que se debe hacer en la etapa preliminar del proceso, de que exista una probabilidad inicial “mínimamente seria” de que la entidad accionada sea condenada.

    (iii) Los demandantes plantearon fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal. La demanda de reparación directa cuestionó, tanto en los hechos como en los fundamentos, que la entidad pública tenía a su cargo la revisión, aprobación, la vigilancia y control de las redes eléctricas de la obra en la cual sucedió la muerte del joven A.V.. En particular, afirmó que la controversia debía regirse por un régimen de responsabilidad objetiva pues la víctima fue puesta en un riesgo excepcional por tratarse de una actividad considerada peligrosa[28].

25. Con base en lo anterior, la Sala aprecia que el caso cumplía los criterios para la aplicación del fuero de atracción. Por consiguiente, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para el juzgamiento de la entidad pública y los particulares involucrados en los hechos y daños objeto del litigio.

26. Así, a pesar de que, en el fallo del 25 de septiembre de 2018, el Juzgado 32º Administrativo del Circuito de Medellín declaró probada la excepción culpa de la víctima, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en segunda instancia no se altera para definir la responsabilidad de los accionados.

27. Por todo lo expuesto, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de la demanda presentada por los familiares del señor A. de J.A.V. (Q.E.P.D.). Por lo tanto, la Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia al Tribunal Administrativo del Quindío para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,