Auto nº 2240/23 de Corte Constitucional, 26 de Septiembre de 2023
| Fecha | 26 Septiembre 2023 |
| Número de sentencia | 2240/23 |
| Número de expediente | CJU-1633 |
| Materia | Derecho Constitucional |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2240 DE 2021
Referencia: expediente CJU-1633.
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 65 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado Primero Laboral del Circuito Judicial de la misma ciudad.
Magistrada ponente:
N.Á.C..
B.D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO.
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La Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. (en adelante, Sanitas S.A.) instauró demanda ordinaria laboral contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social (en adelante, ADRES). La demanda se interpuso por el no pago de una serie de recobros por concepto de la prestación de servicios no incluidos dentro de las coberturas del Plan Obligatorio de Salud (POS), ahora Plan de Beneficios en Salud (PBS)[1].
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El asunto correspondió por reparto al Juzgado Primero Laboral del Circuito Judicial de Bogotá. A través de auto del 28 de noviembre de 2019, el juzgado declaró su falta de jurisdicción y remitió el expediente a la Oficina de Apoyo para que fuera repartido entre los juzgados administrativos del circuito de Bogotá[2]. La autoridad judicial argumentó que la ADRES no era un prestador de servicios de salud y que al ser una entidad adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio independiente a cuyo cargo tiene la función de glosar, devolver o rechazar solicitudes de recobro[3], los conflictos en los que esté involucrada deben ser resueltos en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El despacho fundamentó su decisión en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA)[4], una providencia del Consejo Superior de la Judicatura[5] y una providencia de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia[6].
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El 17 de febrero de 2020, el Juzgado 65 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá declaró un conflicto negativo de jurisdicción y remitió el expediente a la Corte Constitucional para que lo resolviera[7]. La autoridad judicial sostuvo que se trataba de un conflicto derivado de glosas y devoluciones a las facturas entre entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud por lo que debía ser estudiado por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. El juez sustentó su posición en el artículo 104 del CPACA, el artículo 2 del del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS)[8], el artículo 627 del Código General del Proceso (en adelante, CGP)[9], el artículo 112 de la Ley 270 de 1996[10] y tres decisiones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[11], que consideró aplicables.
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El expediente fue remitido a la Corte Constitucional el 21 de noviembre de 2021[12], fue repartido a la magistrada ponente el 24 de mayo de 2022 y remitido a su despacho el 28 de junio de 2022[13].
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para conocer los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[14].
Presupuestos para la configuración de los conflictos entre jurisdicciones
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Este Tribunal ha establecido que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[15].
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Adicionalmente, en el auto 155 de 2019, la Corte Constitucional precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[16]: (i) el presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que hayan rechazado o reclamado la competencia para conocer el asunto; (ii) el presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
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En el presente caso se cumplen tales presupuestos. En primer lugar, el conflicto se suscitó entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones que rechazaron su competencia para conocer el asunto. En esta oportunidad, el Juzgado 65 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y el Juzgado Primero Laboral del Circuito Judicial de Bogotá que pertenece a la jurisdicción ordinaria. En segundo lugar, el conflicto trata sobre el conocimiento de la demanda presentada por Sanitas S.A. contra la ADRES, por el no pago de los recobros por concepto de la prestación de servicios no incluidos dentro del POS, ahora PBS. En tercer lugar, ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole legal en los que soportaron sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá invocó el artículo 104 del CPACA, una providencia del Consejo Superior de la Judicatura[17] y una providencia de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia[18]. Por su parte, el Juzgado 65 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá citó el artículo 104 del CPACA, el artículo 2 del CPTSS, el artículo 627 del CGP, el artículo 112 de la Ley 270 de 1996 y tres decisiones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.[19]
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el plan obligatorio de salud (hoy Plan de Beneficios en Salud). Reiteración Auto 389 de 2021
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En el auto A-389 de 2021 esta Corte resolvió un conflicto de jurisdicción similar al que hoy se somete a su conocimiento. En aquella oportunidad, Sanitas EPS demandó a la ADRES para exigir el reconocimiento y pago de las sumas de dinero que asumió para cubrir una serie de servicios, procedimientos e insumos no incluidos en el POS (hoy PBS) en cumplimiento de decisiones judiciales o de los comités técnicos científicosCTC. La Sala Plena concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, para tramitar este tipo de asuntos.
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A juicio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas con recobros no pueden entenderse como parte de las enlistadas en el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS. Lo anterior por cuanto (i) no están relacionadas, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social, (ii) se circunscriben a un litigio entre entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud y, (iii) el trámite de recobro constituye un procedimiento administrativo que culmina con la expedición de un acto administrativo que reconoce o niega la existencia de una obligación. Sobre este punto se indicó:
al proferir la comunicación referida [ ], la entidad crea una situación jurídica concreta para la EPS, en el sentido de aceptar o rechazar el pago de los servicios y tecnologías en salud que dispensó y que no hacían parte del PBS. Dicha declaración de voluntad de la ADRES, pese a que no tiene la denominación formal de resolución o decreto, materialmente presenta las características de un acto administrativo[20].
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Por lo anterior, la Sala Plena determinó que es razonable que este tipo de controversias estén a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sobre todo, si se tiene en cuenta que el artículo 104 de1 CPACA establece que esta jurisdicción está instituida para conocer [ ] de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas[21].
Reglas de transición relacionadas con el cambio de jurisprudencia en materia de recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en PBS
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A través del auto 389 de 2021, la Corte Constitucional modificó el precedente en relación con la jurisdicción competente para conocer los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Como se expuso antes, la Corte encontró que esta clase de asuntos son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pese a que la extinta Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura había sostenido que la competencia de esta clase de trámites recaía en la jurisdicción ordinaria.
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Luego, en vista del cambio de precedente suscitado y debido a que esta Corporación tuvo conocimiento sobre una serie de dificultades en los despachos judiciales relacionadas con el cambio de precedente, la Sala Plena, a través del auto 1942 de 2023, resolvió definir un conjunto de reglas de transición con el fin de mitigar los efectos adversos identificados. Tales reglas de transición, según lo dispone el auto 1942 de 2023, resultan aplicables a:
aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años).
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En ese orden de ideas, en la citada providencia fueron definidas las demandas a las cuales les resultaría aplicable el régimen de transición. Al respecto precisó que las reglas aplicarán, en primer lugar, a demandas que estaban inicialmente en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral y luego fueron remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En este grupo se encuentras las demandas que:
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Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023.
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Se encontraban en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o se encuentran en trámite al expedir la presente providencia y, como consecuencia del cambio introducido por el Auto 389 de 2021, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este auto64 a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión, de acuerdo con lo expuesto en los párrafos 40 y 41 del auto 1942 de 2023[22].
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Por su parte, en las demandas que se radicaron ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:
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Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante.
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Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.
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Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto de dicha providencia.
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Frente a los casos que se enmarcan en los anteriores supuestos se plantearon de reglas transitorias: (i) respecto del agotamiento de previo de recursos; (ii) en relación con la conciliación extrajudicial y (iii) respecto de los términos de caducidad del medio de control. Sobre el particular, sin perjuicio del deber de la autoridad judicial de consultar las reglas de transición depuestas en el auto 1942 de 2023, en el cuadro que se relaciona a continuación se expone una síntesis de tales reglas[23]:
Reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023
Respecto del agotamiento previo de recursos
El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional) para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o el de reparación directa sea admitido.
Respecto de la conciliación extrajudicial
No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, tal como lo establece el numeral 8 del artículo 180 ibídem.
Respecto de los términos de caducidad del medio de control
En cada caso el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda.
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En ese orden de ideas, la autoridad a quien se otorgue la competencia para conocer el asunto deberá considerar las reglas antes descritas al momento de evaluar la admisión de la demanda.
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En la medida en que en el presente caso la demandante presentó una demanda en contra de la ADRES con el propósito de obtener el pago de recobros por concepto de la prestación de servicios no incluidos dentro de las coberturas del Plan Obligatorio de Salud (POS), la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del proceso.
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Ello, pues, de acuerdo con la regla de decisión fijada en el auto 389 de 2021, aquellas controversias en las que (i) una EPS demande a la ADRES; (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS), (iii) serán competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con el artículo 104 del CPACA. En este sentido, para el presente caso resulta aplicable el precedente establecido en el auto 389 de 2021 y, por tanto, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la llamada a tramitar el asunto.
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Por lo tanto, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado 65 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá conocer de la demanda presentada por Sanitas EPS en contra de la ADRES. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
Regla de decisión: la competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[24].
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 65 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 65 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1633 al Juzgado 65 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Sanitas S.A. sostuvo que los servicios se prestaron en cumplimiento de fallos proferidos como resultado de múltiples procedimientos constitucionales de acción de tutela y/o en atención autorizaciones emitidas por el entonces Comité Técnico Científico (CTC), los cuales inicialmente fueron reclamados por EPS Sanitas S.A., a través del procedimiento administrativo especial de recobro y que fueron negados mediante la imposición de glosas injustificadas por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, a través del administrador fiduciario del FOSYGA. Expediente digital CJU-1633, documento Cuaderno1 F1 A F72.pdf, p. 7-62.
[2] Ibídem, p. 113-117.
[3] Ibídem, p. 114.
[4] Ley 1437 de 2011. Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[5] Providencia del 13 de agosto de 2014, número de radicado 2014-01741, M.P.A.S.B..
[6] Providencia del 12 de abril de 2018, número de radicado 2017-00200, M.L.G.S.O..
[7] Expediente digital CJU-1633, documento Cuaderno1 F1 A F72.pdf, p. 123-129.
[8] Modificado por la Ley 712 de 2001 y por el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012).
[9] Ley 1564 de 2012. Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.
[10] Estatutaria de la Administración de Justicia.
[11] Providencia del 23 de julio de 2014, número de radicado 11001-01-02-000-2014-01509-00 M.N.I.O.P.; providencia del 20 de mayo de 2015, número de radicado 10639-24, M.J.E.G.; y providencia del 23 de junio de 2015, número de radicado 2015-01363, M.M.M.L..
[12] Expediente digital CJU-1633, documento 02CJU-3280 Correo Remisorio y link.pdf, p. 1.
[13] Expediente digital CJU-1633, documento Constancia de Reparto CJU-1633.pdf, p. 1.
[14] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[15] Autos 041 de 2021, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019, entre otros.
[16] Auto 155 de 2019.
[17] Providencia del 13 de agosto de 2014, número de radicado 2014-01741, M.P.A.S.B..
[18] Providencia del 12 de abril de 2018, número de radicado 2017-00200, M.L.G.S.O..
[19] Providencia del 23 de julio de 2014, número de radicado 11001-01-02-000-2014-01509-00 M.N.I.O.P.; providencia del 20 de mayo de 2015, número de radicado 10639-24, M.J.E.G.; y providencia del 23 de junio de 2015, número de radicado 2015-01363, M.M.M.L..
[20] Auto 389 de 2021.
[21] Ibidem.
[22] Auto 1942 de 2023.
[23] Síntesis de las reglas retomada del auto 2150 de 2023.
[24] Auto 389 de 2021.
