Auto nº 2251/23 de Corte Constitucional, 26 de Septiembre de 2023

1. El 17 de septiembre de 2015, la EPS Famisanar presentó demanda en contra de la Nación —Ministerio de Salud y Protección Social, Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. (Fiducoldex), Fiduciaria La Previsora S.A. (Fiduprevisora S.A.), Unión Temporal Nuevo Fosyga (hoy ADRES), la cual está integrada por Asesoría en Sistematización de Datos Sociedad Anónima A.S.D. S.A., Servis Outsourcing Informático S.A. y Assenda S.A.S. La demanda fue presentada ante la Superintendencia Nacional de Salud. Esto, con el fin de que, entre otras cosas, (i) se condene a las demandadas al pago de 763[1] cuentas de recobro por servicios no POS (hoy PBS), más los intereses moratorios causados por cada una de esas cuentas y (ii) se condene a título de enriquecimiento sin justa causa a las entidades demandadas, y en consecuencia, “al pago de las cuentas de recobro, por un valor total de SEISCIENTOS OCHENTA MILLONES TRESCIENTOS OCHENTA MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y UN PESOS MCTE ($680.380.891.oo), que corresponde al valor que se encuentra pendiente de pago por concepto de recobros por servicios NO POS”[2].

2. Las pretensiones se fundamentaron en los siguientes hechos[3]: (i) entre 2004 y 2011 se impartieron diversas órdenes a la EPS demandante para que prestara servicios de salud no POS (hoy PBS). Esto, a través del Comité Técnico Científico y de fallos de tutela. (ii) La EPS Famisanar radicó en diferentes oportunidades las cuentas de recobro para pago ante el administrador fiduciario. No obstante, (iii) los demandados notificaron a la EPS la negativa de los pagos presentados por concepto de recobros.

3. El 24 de enero de 2019,[4] la Superintendencia Nacional de Salud accedió parcialmente a las pretensiones y condenó a la ADRES a pagar el valor de 352 cuentas de recobro[5].

4. La sentencia fue apelada por ambas partes y fue remitida a la S.L. del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá que, el 30 de octubre de 2019, resolvió[6] (i) declarar la falta de jurisdicción para conocer del proceso, (ii) decretar la nulidad de la sentencia proferida por la Superintendencia Nacional de Salud, y (iii) remitir el expediente para reparto entre los juzgados administrativos del circuito de Bogotá. Con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia[7], argumentó que la jurisdicción ordinaria laboral no es la competente para conocer de recobros del Sistema de Seguridad Social en Salud. Al respecto, indicó que “[e]l Fondo de Solidaridad y Garantía del Sistema General de Seguridad Social en Salud —Fosyga—, de conformidad con el artículo 218 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 1 del Decreto 1283 de 1996, es una cuenta adscrita al Ministerio de Salud y de la Protección Social manejada por encargo fiduciario, sin personería jurídica, ni planta de personal propia, cuyos recursos se destinan a la inversión social en salud”[8]. Asimismo, indicó que “[…] la decisión de ‘glosar, devolver o rechazar’ las solicitudes de recobro por servicios, medicamentos o tratamientos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud —NO POS—, […] constituye acto administrativo, particular y concreto, cuya controversia ha de zanjarse en el marco de la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativ[o] prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”[9].

5. El 20 de noviembre de 2019, el Juzgado Sesenta y Dos Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera resolvió[10] (i) declarar que carece de jurisdicción para conocer del proceso, (ii) proponer conflicto negativo de competencias con la S.L. del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y (iii) remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. De conformidad con la jurisprudencia adoptada por el Consejo Superior de la Judicatura, adujo que la jurisdicción competente para dirimir casos relativos a recobros del Sistema General de Seguridad Social en Salud es la ordinaria. Indicó que “la Jurisdicción Contencioso Administrativo no es la competente para conocer del asunto de la referencia, toda vez que, la especialidad del asunto objeto de estudio se enmarca dentro de las controversias derivadas del sistema de seguridad social en salud en el que se pretende el pago por los gastos en que incurrió EPS SANITAS S.A., con ocasión de la prestación de servicios de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud a diferentes usuarios, los cuales fueron exigidos a la entidad demandada a través del procedimiento administrativo especial de recobro y que fueron negados”[11].

6. El 29 de junio de 2022, el expediente fue remitido por la Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos a la Corte Constitucional. En el escrito remisorio se advierte lo siguiente “remitimos proceso para dirimir competencias por parte del juzgado 62 administrativo, el cual inicialmente esta [sic] dirigido al H Consejo Superior de la Judicatura, pero actualmente esta función corresponde a la Corte Constitucional”[12].

7. El 7 de marzo de 2023, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 10 de marzo de 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional lo remitió al referido despacho[13].

1. Competencia

8. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

9. La S.P. debe resolver la controversia suscitada entre Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, S.L. y el Juzgado Sesenta y Dos Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda formulada por la EPS Famisanar en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. (Fiducoldex), Fiduciaria La Previsora S.A. (Fiduprevisora S.A.) y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). A ese efecto, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia en asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, SGSSS) (II.4 infra). En cuarto lugar, reiterará las reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicciones relacionados con el pago de recobros judiciales (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.6 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

10. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[14]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[15]. Estos serán explicados en el siguiente cuadro:

    Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

    Subjetivo

    Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso”[16].

    Objetivo

    Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[17].

    Normativo

    Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[18].

11. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto es así por las siguientes razones:

    (i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (a) el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, S.L., que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (b) el Juzgado Sesenta y Dos Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[19].

    (ii) El conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda presentada por la EPS Famisanar en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. (Fiducoldex), Fiduciaria La Previsora S.A. (Fiduprevisora S.A.) y la ADRES, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.

    (iii) El presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 4 y 5 supra).

4. Competencia para decidir las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS. Reiteración del Auto 389 de 2021

12. En el Auto 389 de 2021[20], la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión:

    El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. || Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

13. En aquella providencia, la Sala resaltó que es razonable que el control de los actos administrativos proferidos en el marco del trámite de recobros por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, deba estar a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, porque el procedimiento de recobro (i) es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo[21] y (ii) concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación[22]. Así mismo, la Sala consideró que los asuntos relacionados con el pago de recobros no son controversias de la seguridad social, porque (i) no versan sobre la prestación de los servicios de la seguridad social, dado que el servicio ya se suministró y lo pretendido es restablecer el desequilibrio económico entre el Estado y una EPS[23], y (ii) son litigios entre entidades administradoras del Sistema de Seguridad Social en Salud que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[24].

5. Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial efectuado mediante el Auto 389 de 2021. Reiteración del Auto 1942 de 2023

14. En el Auto 1942 de 2023[25], la S.P. de la Corte Constitucional se pronunció frente a las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia realizado mediante el Auto 389 de 2021, en cuanto a la regla de competencia para conocer las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS[26]. Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes de que la Corte Constitucional estableciera la regla de competencia prevista en el Auto 389 de 2021, las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales eran asignadas y conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. De este modo, al variarse la competencia para conocer de estos asuntos y asignarse la misma a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los casos se enfrentan a circunstancias, tales como:

    (i) Rechazo o inadmisión de la demanda por no haberse agotado los requisitos de procedibilidad de (a) interponer los recursos previos en la vía administrativa; (b) haber agotado la conciliación prejudicial, o (c) haber interpuesto la demanda dentro del término de caducidad de cuatro (4) meses.

    (ii) Nuevos conflictos entre jurisdicciones, a pesar de que la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura había ya resuelto un conflicto de la misma naturaleza, asignando el asunto a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, de conformidad con la regla vigente en aquel momento.

15. Para afrontar estas dificultades y tomando en consideración los efectos del Auto 389 de 2021 en el tiempo, la Corte adoptó las siguientes reglas de transición:

    Auto 1942 de 2023

    Aspecto

    Regla de transición

    Agotamiento de los recursos administrativos obligatorios

    El requisito de agotar previamente los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el plan obligatorio de salud.

    Las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional) para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido.

    Agotamiento de la conciliación extrajudicial

    El requisito de procedibilidad previsto en el numeral 1º del artículo 161 del CPACA, es decir, el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial no será exigible.

    En aquellos eventos en los que exista un acuerdo conciliatorio entre las partes, el mismo deberá ser tenido en consideración por los jueces administrativos.

    Los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo, de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 180 del CPACA.

    Términos de caducidad del medio de control

    Los jueces administrativos deberán contabilizar el término de caducidad de las demandas ordinarias laborales haciendo uso del término de prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social al momento de admitir la demanda.

    Publicidad del Auto 1942 de 2023

    Las reglas de transición descritas podrán ser consultadas en la página web y en las redes sociales de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura por el término de un (1) mes.

    La Corte dispuso comunicar el contenido del Auto 1942 de 2023 a (i) las EPS que actualmente se encuentran activas; (ii) a los patrimonios autónomos de remanentes de las EPS liquidadas, y (iii) a todos los jueces de la República.

16. En todo caso, la S.P. precisó que las reglas de transición descritas son aplicables a los casos que se enmarquen en las siguientes hipótesis:

    Casos en los que serán aplicables las reglas de transición del Auto 1942 de 2023

    Demandas que estaban en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral (i) al momento de expedición del auto 389 de 2021 y/o (ii) que se encontraban en trámite al expedir el auto 1942 de 2023, y que, a partir del cambio de precedente:

    1. Los expedientes fueron remitidos a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en esa sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión.

    2. Los expedientes sean remitidos a la jurisdicción de lo contencioso administrativo hasta máximo seis (6) meses después de la publicación del Auto 1942 de 2023. Y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.

       Demandas presentadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:

    3. Los expedientes fueron inadmitidos o rechazados por incumplir con los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el accionante.

    4. Los expedientes se encuentran en trámite al momento de la expedición Auto 1942 de 2023 y se encuentran en la etapa de estudio de admisibilidad.

       Demandas que no han sido presentadas y que:

    5. Los expedientes sean radicados hasta máximo seis (6) meses después de la publicación del Auto 1942 de 2023 por parte del Consejo Superior de la Judicatura.

17. Por lo demás, la Sala concluyó que las reglas adoptadas en el Auto 1942 de 2023 no son aplicables a los casos en los que exista decisión previa del Consejo Superior de la Judicatura, en la que este haya dirimido un conflicto entre jurisdicciones indicando que la jurisdicción ordinaria era la competente para conocer de un proceso relacionado con el pago de recobros judiciales al Estado. Esto, porque las decisiones proferidas por esa entidad gozan del principio de intangibilidad y no pueden ser revocadas o reformadas.

18. Regla de decision.“El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”[27].

19. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La S.P. considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer la demanda interpuesta por la EPS Famisanar en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. (Fiducoldex), Fiduciaria La Previsora S.A. (Fiduprevisora S.A.) y la ADRES. Lo anterior, por cuanto la EPS pretende el reconocimiento y pago de los recobros por la prestación de los servicios de salud no POS (hoy PBS), brindados con ocasión del criterio del Comité Técnico Científico y de fallos de tutela; asunto que no está relacionado con la prestación de los servicios de la seguridad social.

20. En dichos términos, la S.P. concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Sesenta y Dos Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-2515, para lo de su competencia.

En mérito de lo expuesto, la S.P. de la Corte Constitucional,