Auto nº 2289/23 de Corte Constitucional, 26 de Septiembre de 2023
| Fecha | 26 Septiembre 2023 |
| Número de sentencia | 2289/23 |
| Número de expediente | CJU-3894 |
| Materia | Derecho Constitucional |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2289 DE 2023
Referencia: Expediente CJU-3894
Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá
Magistrado sustanciador:
Juan Carlos Cortés González
Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta[1], profiere el presente auto con fundamento en las siguientes
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Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 20 de septiembre de 2019, la E.P.S. Famisanar S.A. presentó demanda ordinaria laboral contra la Nación - Ministerio de Salud y de la Protección Social-, la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud (ADRES), el Consorcio Sistema de Administración y Pagos (SAYP-2011) e integrantes y la Unión Temporal Nuevo Fosyga 2014 e integrantes, con el fin de que se declare que garantizó la prestación de tecnologías en salud no previstas en el plan de beneficios del régimen contributivo y por ende, se condene a las demandadas al pago solidario de $1.351.081.633, representados en varias cuentas de cobro.
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Decisión de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. El proceso fue repartido al Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá. Esa autoridad judicial, en providencia del 13 de noviembre de 2019, rechazó la competencia por falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca[2]. Señaló que, conforme a la postura adoptada por la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 12 de abril de 2018, (APL1531-2018), el recobro de servicios a la ADRES debe resolverse ante la jurisdicción contencioso administrativa, pues el Fosyga es una cuenta adscrita al Ministerio de Salud y de la Protección Social manejada por encargo fiduciario, que no tiene personería jurídica, planta de personal propia y cuyos recursos se destinan a la inversión social en salud. Por tal razón, la decisión de glosar, devolver o rechazar las solicitudes de recobros constituye un acto administrativo. Por tanto, dicha discusión debe dirimirse ante la jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo con los postulados de la Ley 1437 de 2011.
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Decisión de la jurisdicción contenciosa administrativa. El proceso fue repartido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. Esa autoridad, en auto del 13 de agosto de 2020, rechazó avocar su conocimiento y promovió conflicto negativo de competencia. Manifestó que, de acuerdo con el artículo 2º de la Ley 712 de 2001, el conocimiento de los asuntos relacionados con la prestación de los servicios de la seguridad social y sus recursos corresponde a la jurisdicción ordinaria.
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El caso reúne los presupuestos establecidos en el Auto 155 de 2019[3] para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones, teniendo en cuenta que: (i) intervienen dos autoridades judiciales que pertenecen a las jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa (presupuesto subjetivo); (ii) la disputa versa sobre un proceso judicial promovido por la E.P.S. Famisanar S.A. contra la ADRES y otros (presupuesto objetivo,) y (iii) ambos despachos plantean argumentos jurídicos dirigidos a sustentar su falta de competencia (presupuesto normativo). El juez laboral sostuvo que este asunto debe dirimirse ante la jurisdicción contencioso administrativa, en tanto versa sobre actos administrativos relativos a recobros en materia de salud. Por su parte, el juez de lo contencioso administrativo expuso que, de conformidad con el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001, la jurisdicción ordinaria laboral debe resolver la controversia, por referirse a la seguridad social y sus recursos.
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Reiteración de los Autos 389 de 2021 y 390 de 2021. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud. En el Auto 389 de 2021[4], esta Corporación concluyó que la competencia jurisdiccional para conocer los asuntos relacionados con recobros judiciales al Estado por prestaciones de salud no incluidas en el anterior POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud, recae en los jueces contencioso administrativos, de conformidad con el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
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La Corte explicó que dichas controversias no debían ser estudiadas a la luz del numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, pues, en estricto sentido, no se relacionan con la prestación de los servicios de la seguridad social. Por el contrario, se trata de litigios relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios, ni a empleadores, sino únicamente a entidades administradoras de recursos. En aquel momento, la Corte dejó claro que este tipo de reclamaciones son la expresión de controversias frente a actuaciones administrativas regladas en cabeza de una entidad pública, como la ADRES. En tal sentido, es razonable que su control deba estar a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
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La decisión tomada en el Auto 389 de 2021 fue objeto de reiteración en el Auto 390 de 2021[5]. En esta ocasión, Emssanar E.P.S. presentó demanda ordinaria laboral contra la Nación - Ministerio de Salud y de la Protección Social y la ADRES, con el propósito de obtener el pago de sumas de dinero adeudadas, por la prestación de servicios y medicamentos no incluidos en el POS. En aquella oportunidad y en aplicación de la regla antes indicada, se determinó que no se trata de un litigio que pueda relacionarse directamente con la prestación de los servicios de la seguridad social, en el cual se vean implicados los afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores, como lo prevé el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001. En contraste, corresponde a confrontar una actuación administrativa relativa a la financiación de tales servicios.
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Reiteración del Auto 1942 de 2023[6]. La adopción de reglas de transición, de carácter excepcional y temporal, para evitar la imposición de una carga excesivamente gravosa con ocasión del cambio jurisprudencial introducido por el Auto 389 de 2021. En esta decisión la Sala Plena de la Corte Constitucional reiteró la regla de decisión dispuesta en el Auto 389 de 2021. Sin embargo, como elemento novedoso, en la función de resolver conflictos de competencia entre jurisdicciones, adoptó la Sala un régimen de transición, de carácter excepcional y temporal, para mitigar el impacto del ajuste realizado en la jurisprudencia frente a la definición de competencia a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS (POS). Lo anterior, para aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años). Las siguientes fueron las reglas de transición:
Síntesis de las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023
Demandas a las que se aplican las reglas de transición[7]:
Demandas que estaban en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral al momento de expedición del auto 389 de 2021 y/o que se encontraban en trámite al expedir el auto 1942 de 2023, y que, a partir del cambio de precedente:
(a) Se remitieron a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión.
(b) Se remitieron a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo hasta seis meses después de la publicación del auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.
Demandas instauradas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente:
(c) Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante.
(d) Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1492 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión.
(e) Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto.
Reglas de transición a aplicar[8]:
Respecto del agotamiento previo de recursos. El artículo 161.2 del CPACA que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional), para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido.
Respecto de la conciliación extrajudicial. No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA.
Respecto de los términos de caducidad del medio de control. En cada caso, el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala Plena de esta Corporación dirime el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones en el sentido de determinar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A es el competente para pronunciarse sobre este litigio, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y la regla de decisión contenida en el Auto 389 de 2021, que en esta oportunidad se reitera.
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Obsérvese que las pretensiones de la E.P.S. Famisanar se orientan a obtener el recobro de unos dineros adeudados por la parte demandada, derivados de la prestación de servicios y el suministro de medicamentos excluidos del POS, hoy PBS. Es decir, no se trata de un litigio que, en estricto sentido, se relacione directamente con la prestación de los servicios de la seguridad social, en el cual se vean implicados los afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores, como lo prevé el artículo 622 del Código General del Proceso, que modificó el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
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En consecuencia, a partir de la aplicación de las reglas del Auto 389 de 2021 y lo previsto en el artículo 104.1 del CPACA, la Sala concluye que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de la demanda instaurada por la E.P.S. Famisanar. Por ende, la Sala Plena remitirá el presente asunto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, para que, de forma inmediata, trámite la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente, conforme con los fundamentos de la presente decisión y las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023.
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Regla de decisión: El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. En concreto, cuando a través de estos se cuestionan por parte de una EPS actuaciones administrativas del FOSYGA, hoy ADRES.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO. DIRIMIR el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones en el sentido de declarar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por Famisanar E.P.S. en contra de la Nación - Ministerio de Salud y de la Protección Social; la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud ADRES; el Consorcio Sistema de Administración y Pagos (SAYP-2011) e integrantes y la Unión Temporal Nuevo Fosyga 2014 e integrantes.
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-3894 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A para lo de su competencia y comunique la presente providencia al Juzgado Treinta y Siete Laboral del Circuito de Bogotá y a los interesados en este trámite.
N., comuníquese y cúmplase,
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] El artículo 241 de la Constitución establece: A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[2] Remisión realizada en razón a la cuantía de las pretensiones de la demanda objeto de conflicto.
[3] M.L.G.G.P..
[4] M.P.: A.J.L.O.
[5] Ibídem
[6] M.J.F.R.C..
[7] Respecto de los literales a) y c) que refieren a demandas en las que existe decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de inadmisión o rechazo por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (agotamiento de recursos obligatorios y/o conciliación extrajudicial) o el presupuesto procesal de la caducidad; el auto determinó que, en caso de existir una decisión definitiva respecto de esas demandas, las mismas podrán ser nuevamente presentadas de acuerdo con el literal e). Sin embargo, si fueron solo inadmitidas, se deberá dar aplicación a estas reglas. En el mismo sentido, se determinó que en las demandas referidas en los literales c) y d), el juez de conocimiento deberá considerar si el referido incumplimiento de la parte demandante deriva de la confianza legítima que ostentaría frente a la observancia del precedente que remitía el asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.
[8] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el auto 1942 de 2023 de la Corte Constitucional, al cual se remite en su integridad esta providencia.
