Auto nº 2292/23 de Corte Constitucional, 26 de Septiembre de 2023
| Ponente | Paola Andrea Meneses Mosquera |
| Fecha de Resolución | 26 de Septiembre de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-3922 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 2292 DE 2023
Referencia: expediente CJU-3922
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 19 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, y el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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Reconocimiento pensional. El 28 de septiembre de 2012, el Instituto de Seguros Sociales reconoció una pensión de vejez al señor M. de J.R.P., mediante la Resolución núm. 8608[1]. No obstante, su ingreso a la nómina de pensionados estaría suspendido hasta tanto acredit[ara] el retiro del servicio público[2]. Luego, el 11 de abril de 2013, la Administradora Colombiana de Pensiones (C.), mediante Resolución GNR121731, reconoció una nueva pensión de vejez en favor del señor R.P.[3], la cual sería efectiva a partir 1° de junio de 2013 y tendría una mesada de $822.219. Posteriormente, el 8 de abril de 2014, C. reliquidó la pensión de vejez del señor R.P., por un valor de $823.296 y, después, en cumplimiento de un fallo judicial, reconoció un incremento del 14% de la mesada por cónyuge a cargo[4]. Finalmente, en cumplimiento de un fallo de tutela, C. nuevamente reliquidó la pensión de vejez de M. de J.R.P., mediante la Resolución SUB128141 de 23 de mayo de 2019, por un valor de $929.913, efectiva a partir del 6 de septiembre de 2011 y con el 75% de tasa de reemplazo bajo los presupuestos de la Ley 33 de 1985[5].
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Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. El 27 de septiembre de 2018, C. interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución SUB128141 de 23 de mayo de 2019 (acción de lesividad), mediante la cual se reliquidó la pensión de vejez del señor M. de J.R.P.. Esto, porque, en su criterio, el beneficiario no acredit[ó] los veinte (20) años de servicio público que requiere la aplicación de la Ley 33 de 1985 C.. En consecuencia, solicitó como pretensiones que (i) se declare la nulidad de la resolución SUB 128141 del 23 de mayo de 2019, por medio de la cual C. reconoció una pensión de vejez a favor del señor [R.P.][6]; (ii) declarar que el señor R.P. no tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión vejez bajo los parámetros de la Ley 33 de 1985[7]; (iii) a título de restablecimiento, se ordene al señor R.P. (a) el reintegro del mayor valor cancelado por concepto de mesada pensional de los últimos tres (3) años en aplicación a la prescripción trienal[8] y (b) el pago de la actualización por concepto de indexación de los valores adeudados[9], y (iv) que condene en costas a la parte demandada.
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Rechazo de jurisdicción. El conocimiento del proceso fue asignado, por reparto, al Juzgado 19 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda. El 29 de noviembre de 2019, dicha autoridad resolvió (i) declarar su falta de competencia[10] para tramitar la demanda y (ii) enviar el expediente a los juzgados laborales del circuito de Bogotá. El juzgado argumentó que la demanda debía ser conocida por la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, porque, de acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente, el señor R.P. realizó sus aportes como trabajador de la Caja Popular Cooperativa LTDA, y no en calidad de empleado público[11]. Lo anterior, de conformidad con los artículos 155.2 del CPACA, 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y la jurisprudencia del Consejo de Estado[12].
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Conflicto de jurisdicciones. El expediente fue nuevamente repartido al Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá. El 20 de septiembre de 2022, el juzgado (i) declaró que carecía de jurisdicción para tramitar la demanda; (ii) decidió provocar [un] conflicto negativo de jurisdicción, y (iii) ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. El juzgado sostuvo que, de acuerdo con el Auto 316 de 2021 proferido por la Corte Constitucional, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los casos en los que C. demanda un acto propio pretendiendo [que] se declare su nulidad o ineficacia[13].
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El 27 de marzo de 2023, el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Secretaría General de la Corte Constitucional. En sesión del 25 de julio de 2023, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[14].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 19 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, y el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por C. contra la Resolución SUB128141 de 23 de mayo de 2019. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionados con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades de diferentes jurisdicciones que administran justicia se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[15]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[16], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso [17].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[18].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[19].
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución SUB128141 de 23 de mayo de 2019, presentada por C., configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque:
(i) Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Juzgado 19 Administrativo del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá, que integra la jurisdicción ordinaria[20].
(ii) Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución SUB128141 de 23 de mayo de 2019, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 4 supra).
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Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración del auto 316 de 2021
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En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad[21]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social[22]. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[23]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén sujetos al derecho administrativo[24], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten intereses propios de la administración[25]. Tercero, la acción de lesividad no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho[26], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por C. en contra de la Resolución SUB128141 de 23 de mayo de 2019 debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en virtud de los artículos 97 y 104 del CPACA, porque es una demanda presentada por una entidad pública (C.) en contra de un acto administrativo emitido por esa misma entidad acción de lesividad. En efecto, por medio de esta demanda, C. pretende que: (i) se declare la nulidad de la resolución SUB 128141 del 23 de mayo de 2019; (ii) se declare que el señor R.P. no tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión vejez bajo los parámetros de la Ley 33 de 1985[27]; (iii) a título de restablecimiento, se ordene al señor R.P. (a) el reintegro del mayor valor cancelado por concepto de mesada pensional de los últimos tres (3) años en aplicación a la prescripción trienal[28] y (b) el pago de la actualización por concepto de indexación de los valores adeudados,[29] y (iv) que condene en costas a la parte demandada.
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En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 19 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-3922 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 19 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, y el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 19 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por C..
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-3922 al Juzgado 19 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase,
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Escrito de la demanda, pág. 2.
[2] Ib.
[3] Ib.
[4] Ib.
[5] Ib., pág. 3.
[6] Ib.
[7] Ib.
[8] Ib.
[9] Ib.
[10] Juzgado 19 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, auto de 29 de noviembre de 2019, pág. 3.
[11] Ib., pág. 1.
[12] Ib. El juzgado citó la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, de 28 de marzo de 2019, expediente núm.11001-03-25-000-2017-00910-00. Contra esta providencia C. presentó recurso de reposición, el cual fue resuelto desfavorablemente mediante auto de 13 de diciembre de 2019.
[13] Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá, auto de 20 de septiembre de 2022, pág. 2.
[14] Cfr. Informe de Secretaría general. p. 1. A su vez, en el referido informe quedó consignado que el expediente se entregó al despacho de la magistrada sustanciadora el 28 de julio de 2023.
[15] Corte Constitucional, auto 345 de 2018, reiterado, entre otros, por los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[16] Corte Constitucional, auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[17] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[18] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP). Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[19] Ib.
[20] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: [ ] // 3. Juzgados [ ] laborales, [ ] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: [ ] 3. Juzgados Administrativos.
[21] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado. Ver también, Sentencia T-121 de 2016.
[22] La regla de decisión del auto 316 de 2021 ha sido reiterada en los autos 377, 382 y 384 de 2021; 385 de 2021; 391 de 2021; 393 de 2021; 394 de 2021; 396 de 2021; 400 de 2021; 402 de 2021; 410 de 2021; 411 de 2021; 412 de 2021; 431 de 2021; 397 de 2021; 399 de 2021; 432 de 2021; 434 de 2021 y 437 de 2021.
[23] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[25] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[26] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.
[27] Ib.
[28] Ib.
[29] Ib.
