Auto nº 2449/23 de Corte Constitucional, 11 de Octubre de 2023

1. La representante legal para asuntos judiciales de la Entidad Promotora de Salud EPS Sanitas S.A. presentó demanda ordinaria laboral en contra de la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) para obtener el pago, vía judicial, de las sumas de dinero asumidas por su representada “relacionadas con los gastos en que esta incurrió para efectos de cubrir la prestación de servicios que no se encuentra incluidos en el Plan Obligatorio de Salud” y que equivalen a ($154.178. 644). Resaltó que las sumas de dinero inicialmente fueron reclamadas a través del procedimiento administrativo especial de recobro y fueron negadas en forma infundada.[1]

2. El 9 de julio de 2018,[2] el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Bogotá -a quien correspondió por reparto el conocimiento del asunto-, rechazó la demanda por falta de jurisdicción y competencia, y ordenó remitir el expediente a reparto entre los Jueces Civiles del Circuito de esta ciudad. Lo anterior, en virtud del artículo 619 del Código de Comercio y atención a que el conflicto sobreviene de obligaciones contraídas por dos personas jurídicas para la prestación de servicios.

3. El 28 de agosto de 2018,[3] el Juzgado 33 Civil del Circuito de Bogotá planteó conflicto de competencia y dispuso la remisión del expediente al Consejo Superior de la Judicatura – Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Consideró que la interpretación del Juzgado Laboral es errada pues las pretensiones son eminentemente declarativas y no aportó título valor alguno.

4. El 4 de abril de 2019,[4] la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura se abstuvo de conocer el conflicto por ser de la misma jurisdicción y dispuso la remisión de la diligencia al Tribunal Superior de Bogotá –S.M. para que resolviera lo de su cargo.

5. El 15 de julio de 2019,[5] el Tribunal Superior de Bogotá – S.M. remitió el asunto que suscitó el conflicto a la oficina judicial de reparto de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Adujo que la decisión del ADRES de glosar los recobros constituyó un acto administrativo que debía ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en concordancia con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Para justificar lo anterior citó la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia,[6] según la cual, refuerza “el argumento precedente lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 y en el artículo 11 de la Ley 1608 de 2013”(Sic), pues de conformidad con tales preceptos, la Superintendencia de Salud puede conocer, como juez administrativo, de los litigios atinentes a los referidos recobros, evento en el que es aplicable el medio de control de la reparación directa.

6. El 16 de agosto de 2019, el trámite fue asignado al Sección Tercera – Subsección B – Oralidad del Tribunal Superior de Cundinamarca que resolvió remitirlo por competencia, por razones de cuantía, a los Juzgados Administrativos de Bogotá, Sección Tercera.[7]

7. El 17 de octubre de 2019,[8] el Juzgado 59 Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Tercera declaró su falta de competencia para conocer del asunto y dispuso remitirlo a los Juzgados Laborales del Circuito – reparto, para que “en cumplimiento del artículo 39 del CPAC, en concordancia con el 139 del CGP”, tramite el proceso. Empezó señalando que en salvamento de voto de la providencia (AP 1538 de 2018) el magistrado A.W.Q.M. de la Corte Suprema de Justicia destacó la inviabilidad en la variación del precedente y la exclusión del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sobre los conflictos suscitados con ocasión de las glosas a los recobros intentados ante el administrador del Fosyga por suministros No POS. Indicó que “la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura” de manera reiterada asignó a la Jurisdicción Ordinaria Laboral las controversias relativas al pago de los servicios de salud no contemplados en el POS.[9]

8. El 22 de enero de 2020,[10] el Juzgado 38 Laboral del Circuito de Bogotá consideró que carecía de jurisdicción y competencia para conocer el asunto, a saber, la demanda fue instaurada por la EPS Sanitas, por el no pago de los servicios excluidos del plan obligatorio de salud (POS), ahora plan de beneficios en salud (PBS). Consideró que aún no se había definido por el órgano competente si el trámite judicial debía serle asignado a la jurisdicción ordinaria o a la contenciosa administrativa. Por ende, resolvió que lo procedente era remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, con el fin de que fuera esa corporación la que determinara quien debía conocer de la demanda. Agregó que, en caso de asignársele el asunto a la jurisdicción ordinaria, remitiera el asunto a la S.M. del Tribunal Superior de Bogotá, para que definiera si el proceso debía de ser asumido por el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Bogotá o el Juzgado 33 Civil del Circuito, por ser las autoridades que habían promovido el primer conflicto de competencia que se inició con este trámite judicial. Anotó que el asunto no podría remitirse a ese juzgado pues irregularmente se le allegó sin haberse definido la jurisdicción.

9. El 26 de agosto de 2020,[11] el Consejo Superior de la Judicatura en Sala Jurisdiccional Disciplinaria, consideró que el tema de discusión de la demanda se refiere al Sistema de Seguridad Social Integral, por cuanto el interés principal de la parte demandante es el cobro por vía judicial de los valores referentes al suministro efectivo de medicamentos No POS y que el Sistema General de Seguridad Social en Salud reconoce mensualmente a sus usuarios y están a cargo de la subcuenta de compensación del FOSYGA, a su vez las indemnizaciones y demás emolumentos que le correspondan por ley. En consecuencia, consideró que es la jurisdicción ordinaria a quien le corresponde resolver la litis toda vez que la controversia se suscitó entre una entidad administrativa prestadora del servicio de salud de carácter particular y una entidad pública, situación que se enmarca en lo normado en el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 del CGP. Adujo que:

   (…) si bien en el presente conflicto los despachos colisionados manifestaron sus argumentos mediante los cuales dieron a conocer las circunstancias procesales que les impide conocer de la demanda (…), y en aras de garantizar el principio de economía procesal, la Sala procederá a resolver el asunto de autos, por lo cual asignará el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral, representada por el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ – SALA MIXTA, de conformidad con las competencias legales establecidas por el legislador y ante la presencia de un conflicto entre diferentes jurisdicciones según lo descrito en el acápite de “COMPETENCIA”.

10. En suma, dirimió el conflicto en el sentido de asignar el conocimiento a la jurisdicción ordinaria, representada por el Tribunal Superior de Bogotá – Sala mixta.

11. El 30 de enero de 2023, el Tribunal Superior del D. Judicial de Bogotá - S.M. dispuso remitir el expediente a esta Corporación para resolver lo correspondiente, teniendo en cuenta la falta de competencia que adujo tener para conocer de fondo la demanda de E.P.S. Sanitas, de conformidad con el inciso 2º del artículo 18 de la Ley 270 de 1996 y el Acuerdo No. PCSJA17-10715 del 25 de julio de 2017 del Consejo Superior de la Judicatura. Expuso que:

    El 26 de agosto de 2020 el Consejo Superior de la Judicatura en Sala Jurisdiccional Disciplinaria, luego de hacer el recuento procesal correspondiente, erradamente consideró que el conflicto de competencia se estaba suscitando entre el Tribunal Superior de Bogotá – S.M. y el Juzgado 59 Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Tercera. En su determinación, concluyó que en aplicación del precedente que rige en esa corporación, el conflicto de jurisdicciones debía ser resuelto con la asignación del asunto a la jurisdicción ordinaria, representada por el Tribunal Superior del Bogotá en S.M..

12. Indicó que la integración de las salas mixtas de decisión se da con la finalidad única de dirimir los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades de igual o diferente categoría y pertenecientes al mismo D., sin que exista ningún otro articulado que le asigne el conocimiento de otro tipo de actuaciones judiciales. Resaltó que de manera errada se realizó una lectura inadecuada del expediente con rad. 2019-152, al punto de advertirse que con la decisión del 15 de julio de 2019 esa corporación había invocado un conflicto de jurisdicciones, cuando lo que se hizo en ella fue resolver la colisión de competencia que se suscitó entre los Juzgados 18 Laboral del Circuito y 33 Civil del Circuito de Bogotá, para finalmente determinar que no eran esas autoridades las llamadas a conocer de fondo la demanda de la E.P.S. Sanitas, sino la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

13. Agregó que es impertinente que el Juzgado 59 Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Tercera, al recibir por reparto la actuación tras haberse resuelto el conflicto de competencia por el Tribunal Superior del D. Judicial de Bogotá - S.M., planteara una colisión, esta vez de jurisdicciones con las autoridades judiciales laborales. Precisó que el trámite gestado por el Juzgado 59 Administrativo del Circuito de Bogotá al no acatar la orden judicial del 15 de julio de 2019, generó que el Consejo Superior de la Judicatura en su extinta Sala Jurisdiccional Disciplinaria, bajo una lectura del expediente que en su sentir fue errada, entendiera que existía un conflicto de jurisdicciones entre la S.M. del Tribunal Superior de Bogotá y el Juzgado 59 Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Tercera, cuando lo real era que ya se había conocido del conflicto de competencia con anterioridad y resolvió la adjudicación del asunto a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.

14. Consideró que el trámite que el juzgado administrativo le dio al proceso, generó la dilación injustificada pues el asunto fue dejado en manos de la administración de justicia desde el 11 de mayo de 2018 -hace ya casi 5 años-, sin tener en cuenta que con ello también se inobservó el inciso 3º del artículo 139 del Código General del Proceso, por cuanto al haber recibido el asunto de sus superiores funcionales y luego de haberse resuelto la competencia de la actuación, no podía el Juzgado 59 Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Tercera nuevamente declarar su falta de competencia. Indicó que el Consejo Superior de la Judicatura en Sala Jurisdiccional Disciplinaria, tardó aproximadamente 3 años en remitir la actuación a conocimiento de ese Tribunal, que recibió el expediente el 17 de enero de 2023, con rad. 2019-152, por la asignación de competencia antes enunciada. Señaló que ante el conflicto de jurisdicciones planteado por el Juzgado 59 Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Tercera con la justicia laboral ordinaria, no tenía otra opción que la de remitir la actuación a la S.P. de esta Corte Constitucional, para que resolviera lo correspondiente.

15. El 30 de enero de 2023, la Secretaría del Tribunal Superior de Bogotá remitió el expediente a la secretaría de esta Corporación.[12]

16. En sesión virtual del 5 de julio de 2023, se repartió el expediente a la Magistrada D.F.R.. El 7 de julio siguiente, el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional, SIICOR.[13]

17. La S.P. de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de jurisdicciones, según lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución.

18. En el presente asunto no hay ningún conflicto de jurisdicciones por resolver, toda vez que, mediante auto del 26 de agosto de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura en Sala Jurisdiccional Disciplinaria, resolvió asignar el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral, representada por el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ – SALA MIXTA”.

19. La S.P. de la Corte Constitucional constata la configuración del fenómeno de cosa juzgada en lo referente a la determinación de la jurisdicción competente para analizar la pretensión de la demanda.

20. Cabe recordar que la cosa juzgada es una institución según la cual los asuntos que ya fueron analizados y decididos de fondo por la autoridad competente no pueden volver a ser presentados en sede jurisdiccional. La jurisprudencia de la Corte ha reconocido que «la cosa juzgada tiene como función negativa, prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto, y como función positiva, dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento jurídico».[14] Esto responde a la observancia de los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, los cuales permiten a todo ciudadano comprender que existen negocios o situaciones consolidadas que no pueden variar al haber sido decididos de forma definitiva. Al respecto, el fenómeno de cosa juzgada se presenta cuando «el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes».[15]

21. Del mismo modo, la Corte ha establecido que «[l]as decisiones adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura durante el período en el cual la Corte Constitucional no había asumido la competencia para resolver los conflictos de jurisdicción, gozan del principio de intangibilidad, que prohíbe al juez que dictó el fallo revocarlo o reformarlo. La improcedencia de un nuevo pronunciamiento de fondo sobre el caso sometido a consideración de esta Corporación responde a la necesidad de protección de la confianza legítima en el ordenamiento jurídico. Si una providencia judicial se encuentra en firme, produce el efecto de cosa juzgada, bien porque no contempla ningún tipo de recurso, o bien porque no se recurrió en su momento».[16]

22. Pues bien, la Sala encuentra que se cumplen con cada una de las condiciones de la cosa juzgada, y por tanto debe estarse a lo resuelto en el Auto del 26 de agosto de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria:

    (i) El conflicto que se presenta tiene en el mismo objeto, pues se trata de la misma demanda presentada por la Entidad Promotora de Salud EPS Sanitas S.A. en contra de la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) con el objeto de obtener el pago de unas sumas de dinero asumidas por la EPS y que corresponden a gastos en que esta presuntamente incurrió para efectos de cubrir la prestación de servicios que no se encuentra incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, hoy PBS.

    (ii) Existe una misma causa, en la medida en que existen los mismos fundamentos y hechos que dieron lugar al conflicto negativo de jurisdicciones, tal como está demostrado en los antecedentes de esta providencia. Sin embargo, vale la pena resaltar que el Tribunal Superior del D. Judicial de Bogotá - S.M. puso de presente que conoció el asunto, únicamente con la finalidad de dirimir el conflicto de competencia entre los Juzgados 18 Laboral del Circuito y 33 Civil del Circuito de Bogotá, y concluyó que no eran esas autoridades las llamadas a conocer de fondo la demanda, sino la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

    Esta situación da cuenta de que el Tribunal Superior del D. Judicial de Bogotá - S.M. puede ser entendida como uno de los extremos del conflicto de jurisdicciones, ya que mediante providencia del 15 de julio de 2019,[17] expresamente adujo que el conocimiento de la demanda presentada por la EPS Sanitas, le correspondía a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pues la decisión del ADRES de glosar los recobros constituyó un acto administrativo que debía ser conocido por dicha jurisdicción, en concordancia con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia; siendo el otro extremo, el Juzgado 59 Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Tercera, quien adujo su falta de jurisdicción con base en el salvamento de voto de la providencia (AP 1538 de 2018) el magistrado A.W.Q.M. de la Corte Suprema de y la jurisprudencia de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura que, según afirmó, de manera reiterada asignó a la Jurisdicción Ordinaria Laboral las controversias relativas al pago de los servicios de salud no contemplados en el POS.

    (iii) La Corte Constitucional encuentra que, la extinta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, autoridad judicial competente, había adoptado una decisión definitiva, inmutable y vinculante, por lo que no podía presentarse nuevamente el debate. Puntualmente, se trata de la providencia del 26 de agosto de 2020,[18] en la que asignó el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria al concluir que el tema de discusión de la demanda se refiere al Sistema de Seguridad Social Integral, por cuanto el interés principal de la parte demandante es el cobro por vía judicial de los valores referentes al suministro efectivo de medicamentos No POS y que el Sistema General de Seguridad Social en Salud reconoce mensualmente a sus usuarios y están a cargo de la subcuenta de compensación del FOSYGA y las indemnizaciones y demás emolumentos que le correspondan por ley.

23. En consecuencia, el Auto proferido el 26 de agosto de 2020 por el Consejo Superior de la Judicatura en Sala Jurisdiccional Disciplinaria, puso fin al conflicto suscitado en el caso en cuestión e hizo tránsito cosa juzgada, lo que impide volver sobre lo que ya fue decidido.

En mérito de lo expuesto, la S.P. de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,