Auto nº 2475/23 de Corte Constitucional, 11 de Octubre de 2023
| Ponente | Diana Constanza Fajardo Rivera |
| Fecha de Resolución | 11 de Octubre de 2023 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-3932 |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO Nº 2475 DE 2023
Referencia: expediente CJU-3932
Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, y el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D. C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 27 de mayo de 2015, la Empresa de Salud ESE del Municipio de Soacha, Cundinamarca, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra (i) la Nación Ministerio de Salud y de la Protección Social; (ii) F.H.V., en calidad de agente especial liquidador de la Sociedad Solidaria de Salud Solsalud EPS-S; (iii) la Superintendencia Nacional de Salud; y (iv) la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.[1] La demandante solicitó (i) la declaratoria de nulidad de la resolución No. 0002654 del 16 de mayo de 2014, mediante la cual se gradúa y califica una acreencia; (ii) la declaratoria de nulidad del Acto Administrativo PC No. 006345 del 13 de agosto de 2014, con el que se resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de dicha resolución; (iii) que el agente especial liquidador de la Sociedad Solidaria de Salud Solsalud EPS-S le reconozca el valor total de lo reclamado, que asciende a $281.489.004, por conceptos de salud prestados por la demandante; (iv) que la Nación, la Superintendencia Nacional de Salud y el agente especial liquidador de la Sociedad Solidaria de Salud Solsalud EPS-S indemnicen los daños materiales y morales causados a la demandante; (v) que se apliquen los intereses moratorios correspondientes; y (iv) la condena en costas y agencias en derecho. La demandante alega que la EPS contrató sus servicios de salud y que hay acreencias pendientes de pago que fueron rechazadas durante el proceso concursal y universal de liquidación forzosa administrativa de la entidad.
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La demanda fue repartida al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que la admitió el 13 de julio de 2015.[2] Durante el trámite, el Tribunal desvinculó a Solsalud EPS al haber evidenciado que su matrícula mercantil y el registro de F.H.V. como agente especial liquidador se habían cancelado.[3] En audiencia del 1 de septiembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, por lo que dispuso la terminación del proceso al no existir contradictor.[4] La demandante apeló, y la Sección Primera del Consejo de Estado dejó sin efectos la decisión impugnada mediante auto del 19 de junio de 2019.[5] Por lo tanto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió el auto del 12 de diciembre de 2019, en el que declaró falta de jurisdicción y ordenó la remisión del proceso a los juzgados laborales del circuito de Bogotá. Argumentó que el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS) le asigna a la Jurisdicción Ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social el conocimiento de las controversias relativas a la prestación de servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. Fundamentó su decisión en un precedente de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.[6]
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El expediente fue asignado al Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá, que propuso conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y ordenó su remisión a la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura en auto del 6 de octubre de 2020.[7] Invocó el artículo 2 del CPTSS, y argumentó que no se trataba de una controversia del sistema integral de seguridad social entre afiliados, beneficiarios o usuarios y los empleadores, entidades administradoras o prestadoras, sino que se buscaba la nulidad de actos administrativos expedidos por el liquidador de una sociedad. Consideró que, en consecuencia, le correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
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El expediente CJU-3932 fue enviado por el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura el 26 de marzo de 2021.[8] Sin embargo, en auto del 1 de septiembre de 2023 advirtió que debió haberlo remitido a la Corte Constitucional en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015, por lo que dispuso su envío a esta corporación.[9] El 4 de septiembre de 2023, la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el asunto de la referencia para su sustanciación al Despacho de la magistrada D.F.R.. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho a través de acta secretarial del 8 de septiembre de 2023.
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La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
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En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que debe ser resuelto por la Corte Constitucional
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La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando ( ) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).[10] La Sala Plena ha precisado que son necesarios los siguientes tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones,[11] los cuales se cumplen en el presente caso.
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El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[12] En este caso, el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, correspondientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera) y de la Jurisdicción Ordinaria Laboral (el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá).
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Por otra parte, sobre el presupuesto objetivo se ha indicado que este implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[13]. El conflicto entre las dos autoridades judiciales identificadas implica la existencia de una causa judicial concreta, referida a demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra (i) la Nación Ministerio de Salud y de la Protección Social; (ii) F.H.V., en calidad de agente especial liquidador de la Sociedad Solidaria de Salud Solsalud EPS-S; (iii) la Superintendencia Nacional de Salud; y (iv) la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
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Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa. En relación con este criterio, la Sala evidencia que las dos autoridades jurisdiccionales enunciaron, razonablemente, fundamentos de índole legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, hizo referencia al artículo 2 del CPTSS y a un precedente de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.[14] Por su parte, el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá alegó el artículo 2 del CPTSS.
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La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer sobre actos administrativos proferidos por agentes liquidadores de Empresas Prestadores de Salud. Reiteración de jurisprudencia.[15]
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El artículo 295.2[16] del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero[17] (EOSF) establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer las demandas en contra de los actos de los agentes liquidadores en procesos de liquidación forzosa administrativa que versen sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, sobre actos que por su naturaleza constituyan actos administrativos. Esto se debe a que los agentes especiales liquidadores ejercen funciones públicas transitorias, de acuerdo con los artículos 291.8[18] del EOSF y 9.1.1.2.2[19] del Decreto 2555 de 2010. Por lo tanto, sus decisiones son actos administrativos con presunción de legalidad.[20]
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La Corte Constitucional ha resuelto casos similares, en los que ha reconocido que las resoluciones expedidas por el agente liquidador de las EPS son verdaderos actos administrativos, dictados en ejercicio de la función pública transitoria que les atribuyen las normas antes citadas. La Sala Plena ha precisado que el control de legalidad de dichos actos administrativos le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en numerosas decisiones, como en los Autos 343 de 2021,[21] 687 de 2021[22] y 1253 de 2022[23] entre otros.[24]
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En el Auto 343 de 2021, la Corte determinó que una resolución emitida por el agente liquidador de la EPS Humana Vivir, en la que se rechazaban unos presuntos créditos en su contra, correspondía a un verdadero acto administrativo, por lo que su conocimiento le correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El Auto 687 de 2021 concluyó que dicha jurisdicción era la competente respecto de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el Instituto Roosevelt, en la que se controvertía una resolución expedida por la agente especial liquidadora de Saludcoop EPS donde se graduaban sus deudas. En el mismo sentido, en el Auto 1253 de 2022 la Sala Plena le asignó a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competencia sobre una demanda de nulidad y restablecimiento contra unas resoluciones expedidas por el agente liquidador de Cafesalud EPS, en las que se tomaban decisiones sobre la aceptación, rechazo y calificación de créditos en su contra.
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Caso concreto
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De acuerdo con los precedentes reiterados (§§13-15, supra), la competencia sobre la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la Empresa de Salud ESE del Municipio de Soacha, Cundinamarca, contra (i) la Nación Ministerio de Salud y de la Protección Social; (ii) F.H.V., en calidad de agente especial liquidador de la Sociedad Solidaria de Salud Solsalud EPS-S; (iii) la Superintendencia Nacional de Salud; y (iv) la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
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Las decisiones cuya nulidad se pretende[25] tienen la naturaleza de actos administrativos: (i) su contenido se relaciona con la calificación y graduación de acreencias contra Solsalud EPS-S, por lo que tienen dicho carácter en los términos del artículo 295.2 del EOSF; y (ii) fueron expedidas por el señor F.H.V. en calidad de agente especial liquidador de dicha entidad, quien ejercía funciones públicas transitorias para tal efecto de acuerdo con el artículo 291.8 del EOSF. En consecuencia, la Sala Plena concluye que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, es el competente para conocer la demanda objeto de estudio, y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-3932 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
E.R. de decisión.[26]
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De acuerdo con los artículos 295.2 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de demandas contra actos del agente liquidador de una EPS designado por la Superintendencia Nacional de Salud, que se pronuncien sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de crédito, dado que los agentes liquidadores son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas y sus decisiones tienen la naturaleza de actos administrativos.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, y el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá, y DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, es el competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra (i) la Nación Ministerio de Salud y de la Protección Social; (ii) F.H.V., en calidad de agente especial liquidador de la Sociedad Solidaria de Salud Solsalud EPS-S; (iii) la Superintendencia Nacional de Salud; y (iv) la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
Segundo. Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-3932 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados, y al Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Archivo digital 01CuadernoUno.pdf, pp. 1-31.
[2] Archivo digital 01CuadernoUno.pdf, pp. 224-228. La demandante impugnó, e indicó que la acción se dirigía directamente contra del señor H.V., quien a su juicio sería responsable ante los accionistas de la EPS y terceros por sus actuaciones como agente especial liquidador (ibídem, pp. 378-380). Sin embargo, el Tribunal confirmó su decisión mediante auto del 15 de junio de 2016, al considerar que la Superintendencia Nacional de Salud es la llamada a pronunciarse sobre la legalidad de las decisiones del agente especial liquidador (ibídem, pp. 388-402).
[3] Ibídem, pp. 366-370.
[4] 02CuadernoDos.pdf, pp. 53-77.
[5] 03CuadernoTres.pdf. pp. 27-34. El Consejo de Estado consideró que el auto proferido en la audiencia del 1 de septiembre de 2017 fue expedido de forma irregular, por lo que ordenó que se le devolviera el expediente al Tribunal para que adoptara una nueva decisión.
[6] Providencia del 11 de agosto de 2014. Radicado No. 1100101020002014172200.
[7] Archivo digital 05AutoRechazaporCompetencia.pdf.
[8] Archivo digital 06OficioRemiteSalaDisciplinaria.pdf.
[9] Archivo digital 07RemisionCorteConstitucional.pdf.
[10] Auto 553 de 2022. M.J.E.I.N..
[11] Auto 155 de 2019. M.L.G.G.P..
[12] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[13] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[14] Providencia del 11 de agosto de 2014. Radicado No. 1100101020002014172200
[15] Se reitera la regla de decisión establecida desde el Auto 343 de 2021. M.C.P.S..
[16] 2. Naturaleza de los actos del liquidador. Las impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el proceso liquidatorio. | Contra los actos administrativos del liquidador únicamente procederá el recurso de reposición; contra los actos de trámite, preparatorios, de impulso o ejecución del proceso, no procederá recurso alguno. | Las decisiones sobre aceptación, rechazo, calificación o graduación de créditos, quedarán ejecutoriadas respecto de cada crédito salvo que contra ellas se interponga recurso. En consecuencia, si se encuentran en firme los inventarios, el liquidador podrá fijar inmediatamente fechas para el pago de tales créditos. Lo anterior, sin perjuicio de resolver los recursos interpuestos en relación con otros créditos y de la obligación de constituir provisión para su pago en el evento de ser aceptados. | El liquidador podrá revocar directamente los actos administrativos que expida en los términos y condiciones previstas en el Código Contencioso Administrativo, salvo que se disponga expresamente lo contrario.
[17] Decreto Ley 663 de 1993.
[18] Modificado por el artículo 24 de la Ley 510 de 1999: Los agentes especiales ejercerán funciones públicas transitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad, cuando sea del caso, de las reglas del derecho privado a los actos que ejecuten en nombre de la entidad objeto de la toma de posesión.
[19] De conformidad con el artículo 291 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por el artículo 24 de la Ley 510 de 1999, los agentes especiales ejercen funciones públicas transitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad, cuando sea el caso, de las reglas de derecho privado a los actos que ejecuten en nombre de la entidad objeto de la toma de posesión.
[20] Tal como lo establece expresamente el artículo 295.2 del EOSF.
[21] M.C.P.S..
[22] M.P.A.M.M..
[23] M.D.F.R..
[24] Esta posición se ha reiterado recientemente en numerosos autos, como el 1210 de 2023. M.C.P.S., y el 285 de 2023. M.D.F.R..
[25] La resolución No. 0002654 del 16 de mayo de 2014, mediante la cual se gradúa y califica una acreencia, y la declaratoria de nulidad del Acto Administrativo PC No. 006345 del 13 de agosto de 2014.
[26] Se reitera la regla de decisión formulada en el Auto 285 de 2023. M.D.F.R., la cual recoge la posición sentada por la Sala Plena desde el Auto 343 de 2021. M.C.P.S..
