Sentencia de Tutela nº 413/23 de Corte Constitucional, 17 de Octubre de 2023

1. Hechos relevantes

1. En el año 2011 el señor H.A.L., residente del municipio de La Paz del departamento de Santander, perdió su vivienda como consecuencia de un movimiento en masa de tierra causado por el fenómeno climático conocido como “La Niña”[1].

2. Mediante oficio de 19 de abril de 2016, el “Programa nacional de reubicación y reconstrucción de vivienda para la atención de hogares damnificados y o localizados en zonas de alto riesgo no mitigable afectadas por los eventos derivados del fenómeno de La Niña (2010-2011)” a cargo del Fondo Adaptación, informó al señor A.L. que era elegible para recibir una “solución de vivienda”[2].

3. El 30 de marzo de 2022, Comfenalco Santander, designada como Operadora Zonal del Fondo Adaptación en el departamento de Santander y sur de Bolívar, informó al señor A.L. que “se encuentra en la base de datos en estado elegible, priorizado para el Proyecto U.V.S., del Municipio de B., el cual quedó en revisión y sin aprobación a la fecha en la cual finalizó el contrato entre Comfenalco Santander y el Fondo De Adaptación” [3].

4. El 11 de mayo de 2022, el Fondo Adaptación informó al señor A.L.[4]: (i) que es elegible dentro del Programa Nacional de Vivienda del Fondo Adaptación; (ii) que “se encontraba asignado inicialmente para ser atendido dentro de la ejecución del Contrato nro. 003 de 2013 suscrito entre el Fondo Adaptación y el Operador Zonal Comfenalco Santander”; (iii) que el Fondo Adaptación “se encuentra en la imposibilidad material de atender de manera inmediata la construcción de 14.184 viviendas que hacen falta dentro del Programa Nacional de Vivienda incluida la suya, debido a la falta de presupuesto que no ha sido entregado a la entidad por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”; y (iv) que “si su inclusión como beneficiario del Programa Nacional de Vivienda del Fondo Adaptación le impide postularse a subsidios de vivienda otorgados por entidades gubernamentales [el Fondo pone] a su consideración la opción de solicitar la renuncia o desistimiento del beneficio entregado”.

5. A la fecha, el señor A.L. no ha recibido ningún beneficio, subsidio o solución de vivienda[5].

2. Solicitud de protección constitucional

6. El 5 de diciembre de 2022, la Personería Municipal de La Paz (Santander), actuando como “agente oficioso” del señor H.A.L., presentó solicitud de tutela en procura de la protección de su “Derecho a la Vida en Condiciones Dignas, Derecho a la Igualdad, Debido Proceso, Mínimo Vital, Derecho a la Salud y Derecho a una Vivienda Digna”. Afirmó que le fueron vulnerados a su agenciado en tanto, por falta de presupuesto, no le han asignado una solución de vivienda a pesar de haber sido identificado como “elegible priorizado”.

7. En consecuencia, solicitó ordenar a las entidades accionadas “que en el menor tiempo posible se giren los recursos económicos necesarios y ejecutables que pongan fin de una manera pronta y definitiva a la situación por la que actualmente atraviesa el señor H.A.L.” para “hacer efectivo el subsidio de vivienda del cual es beneficiario”.

3. Trámite procesal de instancia

8. La solicitud de tutela correspondió por reparto al Juzgado Segundo Civil del Circuito de V. (Santander), despacho que, mediante Auto de 6 de diciembre de 2022 la admitió y vinculó a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (en adelante UNGRD), al Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, a la Gobernación de Santander y a la alcaldía del municipio de La Paz (Santander)[6].

4. Oposición en instancia

9. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público sostuvo que “no existe vulneración alguna a los derechos fundamentales” de su parte, porque “dentro de las funciones asignadas al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Decreto 4712 de 2008, no se encuentra alguna que le permita brindar [al señor A.L.] solución de reubicación y solución definitiva de vivienda”. Explicó que “las apropiaciones presupuestales no se asignan a las entidades por actividades específicas, dado que esa desagregación le corresponde a cada entidad al ejecutar los recursos”, y que “el Fondo de Adaptación es autónomo en la ejecución de sus recursos apropiados”. En consecuencia, solicitó su desvinculación del proceso[7].

10. El Fondo Adaptación solicitó ser relevado de “cualquier tipo de responsabilidad” por “no existir ninguna vulneración o amenaza” que le sea imputable. Sostuvo que “se encuentra en imposibilidad material de atender la construcción de 14.184 viviendas que hacen falta dentro del Programa Nacional de Vivienda, debido a la falta de recursos entregados a la entidad por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”. Advirtió que, en todo caso, “si se llegasen a asignar recursos para la atención del beneficiario en el próximo año, la atención se hará conforme con la disponibilidad de oferta inmobiliaria para la estructuración de proyectos de vivienda de interés prioritario (VIP), y en aplicación del mecanismo de priorización de atención de núcleos familiares”[8]. Finalmente, explicó que ha adelantado gestiones ante el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación para que le asignen recursos adicionales y, en paralelo, solicitó al Ministerio de Vivienda que incluya a los beneficiarios no atendidos por el Fondo en alguno de los programas de vivienda que dirige.

11. Comfenalco Santander no contestó la solicitud de tutela[9].

5. Intervención de las entidades vinculadas al proceso de tutela

12. La UNGRD sostuvo que “no es la autoridad competente para suplir la solución de vivienda que necesita la parte accionante” y que tampoco “tiene la competencia para para (sic) ordenar a la alcaldía de La Paz o a otra entidad pública la reubicación de vivienda, como tampoco la adjudicación de los beneficios como subsidios” porque “corresponde a las entidades territoriales: municipios y distritos, adoptar las medidas y acciones necesarias para reasentar o reubicar la población”. También solicitó al juez de tutela “[e]xonerar de toda responsabilidad a la UNGRD” y, “[d]ar por demostrado y probado que de conformidad con el artículo 14 de la ley 1523 de 2012, el responsable de articular los procesos y etapas de la gestión del riesgo y el ordenamiento territorial, tendientes a ilustrar y a facilitar la determinación y toma de decisiones para reducir el riesgo en su territorio, es el alcalde”[10].

13. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, solicitó al juez “denegar las pretensiones de la parte accionante” y afirmó que “se configura además una falta de legitimación en la causa por pasiva”, porque el Ministerio “no ha vulnerado derecho fundamental alguno al accionante y su actuación administrativa está conforme a derecho”. Explicó que el asunto objeto de la tutela no es de competencia suya sino de la gobernación de Santander, la alcaldía municipal de V., la UNGRD, el Fondo Adaptación y Comfenalco, entidades sobre las cuales ese ministerio no tiene injerencia. Además, el Ministerio planteó que la tutela no cumple el requisito de subsidiariedad, porque “existen otros medios de defensa judicial para que se revise la legalidad de los actos administrativos que se pretenden invalidar con el trámite tutelar”[11].

14. La alcaldía del municipio de La Paz (Santander) indicó que “no es la responsable de realizar la reubicación del señor H.A. y que “realizó todas las gestiones necesarias para garantizar al accionante la reubicación de la vivienda afectada y así lograr mejorar la calidad de vida de los adultos mayores (…) y se observa que a raíz de estas gestiones es seleccionado el hogar del señor H.A. como beneficiario para acceder a una solución de vivienda”. En consecuencia, solicitó al juez de tutela su desvinculación “y/o no fallar en contra en (sic) la entidad”[12].

15. La gobernación de Santander no contestó la solicitud de tutela[13].

6. Decisiones judiciales objeto de revisión

   6.1. Decisión de primera instancia

16. El Juzgado Segundo Civil del Circuito de V., mediante sentencia de 19 de diciembre de 2022, declaró la “improcedencia de la acción”. Sostuvo que

    “la omisión al pago de los subsidios de vivienda obedece a circunstancias de orden presupuestal en el sentido de que el al (sic) fondo de adaptación no se le han girado los recursos pertinentes para el pago de los subsidios. En estas circunstancias, la omisión en el pago de esto (sic) subsidios no obedece a un capricho, sino a circunstancias de tipo presupuestal, por lo que en este sentido no es procedente ordenar el pago del precitado subsidio. En estas circunstancias sin más elucubraciones, es pertinente decir que, en reiteradas ocasiones la jurisprudencia de la corte constitucional ha manifestado acerca de la improcedibilidad de la acción de tutela respecto de la imposición de órdenes tipo presupuestal a la administración del sector público, en el sentido del principio general del derecho de que nadie está obligado a lo imposible. En este orden de ideas, se puede observar que existen miles de beneficiarios que esperan que se les haga efectivo el subsidio de vivienda, en tal sentido no es procedente que se ordene saltarse los mecanismos administrativos para establecer prioridades, en consecuencia, en estas circunstancias se estaría frente a la ponderación de derechos fundamentales de otros aspirantes al subsidio de vivienda, que en estos términos no sería equitativo por vía de tutela disponer, cuando este criterio de selección le corresponde a criterios objetivos, que corresponden a los entes administrativos competentes. Con base en las anteriores premisas, el juzgado no encuentra que las autoridades administrativas encargadas de disponer los recursos necesarios, esté vulnerando derecho fundamental alguno al del accionante, H.A. león por ende resulta pertinente entrar anegar (sic) las pretensiones, por cuanto en estas circunstancias se resolvería contrariando el precedente jurisprudencial, en consecuencia, se declara la improcedencia de la acción”.

    6.2. Impugnación

17. El accionante impugnó la decisión del Juzgado Segundo Civil del Circuito de V.. Advirtió que su agenciado se encuentra en condiciones de vulnerabilidad al ser un adulto mayor “de escasos recursos económicos [que] no cuenta con bienes de fortuna, no tiene pensión y vive en arriendo en una habitación la cual paga con el subsidio que recibe de Colombia mayor”.

    6.3. Decisión de segunda instancia

18. En sentencia de 2 de marzo de 2023, la Sala Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de S.G. confirmó el fallo impugnado, por considerar que “lo pretendido por el accionante, esto es, se ordene al Fondo de Adaptación y al Ministerio de Hacienda y Crédito público giren los recursos económicos necesarios para hacer efectivo el subsidio de vivienda del cual es beneficiario el señor H.A.L., resulta abiertamente improcedente, dado que, al J. de tutela le está vedado interferir en las decisiones presupuestales que adopten las entidades públicas”.

7. Actuaciones en sede de revisión

   7.1. Selección y reparto del expediente de tutela

19. En Auto de 28 de abril de 2023, la Sala de Selección de Tutelas Nro. 4 de la Corte Constitucional seleccionó el expediente de la referencia para su revisión y lo repartió a la Sala Sexta de Revisión para su decisión.

    7.2. Pruebas practicadas en sede de revisión

20. En Auto de 9 de junio de 2023, el magistrado sustanciador ordenó la práctica de pruebas e informó a las partes que, una vez recibidas, serían puestas a su disposición.

21. El 19 de julio de 2023, la Secretaría General de la Corte Constitucional allegó al despacho el informe de ejecución del mencionado auto.

22. Información aportada por el Fondo Adaptación[14]: el Fondo Adaptación allegó el “informe técnico” fechado 29 de junio de 2023[15] en el que informó, entre otras, que: (i) “una vez verificada la base de datos de la entidad se tiene 62.279 familias censadas damnificadas para atención, de las cuales 38.099 han sido entregadas, 1.947 en ejecución, 18.907 sin asignación de recursos y 3.320 en ejecución con problemas”; (ii) “actualmente la entidad se encuentra en la imposibilidad de atender en materia de vivienda la solución inmediata de 18.907 núcleos familiares, los cuales se dividen en 14.028 en modalidad de reubicación y 4.879 en modalidad de reconstrucción que hacen falta dentro del Programa Nacional de Vivienda ola invernal 2010-2011, debido a la falta de presupuesto que no ha sido destinado a la entidad por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”; (iii) “al no contar con los recursos necesarios para la atención de la población elegible y pendiente a nivel nacional dentro del ‘programa nacional de vivienda ola invernal 2010-2011’, no podrá establecer un cronograma efectivo para la entrega de estos beneficios, toda vez que, tanto el cronograma como la atención de los registros pendientes, está directamente relacionada con la asignación de dichos recursos”; (iv) “que en principio, el Operador zonal reportó que, el señor H.A.L. era No elegible por cuanto se ubicó el predio pero no se pudo establecer contacto con el beneficiario, sin embargo, con posterioridad habiéndose localizado el beneficiario se revalidó el registro y se marcó nuevamente como ELEGIBLE reportándose vinculado al programa nacional de vivienda”; (v) que el operador zonal Comfenalco Santander presuntamente incumplió sus obligaciones en relación con un proyecto inmobiliario para atender a la población damnificada en el municipio de B. (Santander), y que sobre ese presunto incumplimiento contractual versa un proceso de controversias contractuales ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el Tribunal Administrativo de Santander”; y (vi) “actualmente la entidad cuenta con un cupo de vivienda en Caucasia Antioquia, el cual fue ofrecido al accionante mediante radicado E-2023-002874 de fecha 29 de junio de 2023”.

23. Adicionalmente, adjuntó una copia del instructivo del proceso de verificación del “Programa nacional de reubicación y reconstrucción de viviendas para la atención de hogares damnificados y/o localizados en zonas de alto riesgo no mitigable afectados por los eventos derivados del fenómeno de La Niña (2010-2011)” del Fondo Adaptación; del Instructivo General del Programa Nacional de Vivienda del Ministerio de Hacienda; de varias capturas de pantalla de la base de datos de beneficiarios del sector vivienda del municipio de La Paz y de la base de datos “Reunidos” en donde aparece el señor A.L. como elegible para recibir solución de vivienda; y copias del escrito de demanda y del auto admisorio de la acción de controversias contractuales interpuesta por el Fondo Adaptación contra Comfenalco Santander y la Compañía de Seguros Generales Sudamericana S.A.

24. Información aportada por Comfenalco Santander[16]: Explicó que “adelantó labores de Operador Zonal del Fondo Adaptación desde el 19 de febrero de 2013 hasta el 30 de diciembre de 2017, fecha en la cual terminó la relación contractual, siendo realizadas por parte de la Corporación todas las gestiones a su cargo, y que como prueba de lo anterior se encuentra la verificación del predio, el acompañamiento social que permitió la definición de la elegibilidad del hogar representado por el señor H.A.L., la aprobación de la publicación y elegibilidad (...) la estructuración oportuna, subsanación y presentación completa del Plan de Intervención para el municipio de B.- Santander, en la cual fue priorizado el señor H.A.L., escapando de su competencia lo correspondiente a la aprobación y asignación de recursos para la contratación de la obras, obligaciones a cargo del Fondo Adaptación”.

25. Así mismo indicó que “el día 16 de enero de 2018 con la comunicación No. E-2018-000366 el Fondo Adaptación pone en conocimiento de Comfenalco Santander que los registros que no fueron susceptibles de entrega de solución de vivienda por parte de Comfenalco Santander en ejecución del Contrato 003 de 2013, serían atendidos por el Fondo Adaptación bajo la estrategia de intervenciones directas; premisa bajo la cual la entidad que adelantaría las gestiones idóneas para atender la necesidad de vivienda del señor H.A.L. es el Fondo Adaptación”. Así, “[e]l informe técnico y los documentos referidos en los hechos y resultados dan cuenta del incumplimiento de las obligaciones por parte del Fondo Adaptación de conformidad con lo establecido en el contrato de prestación de servicios 003 de 2013”, por “la no contratación de los planes de intervención estructurados, y que en síntesis corresponde a la desfinanciación de las obras”.

26. Adicionalmente, afirmó que no es cierto que el accionante se encontrara como no elegible, ni que por esa razón no hubiera sido incluido en otro plan de intervención como lo sostiene el Fondo Adaptación en su informe, pues “conforme se evidencia en el formato de cumplimiento de requisitos, el señor H.A.L. fue catalogado como elegible desde el día 2 de octubre de 2015, siendo publicado en tal calidad mediante aviso N° 006 del 13 de agosto de 2015 y del cual se obtuvo aprobación por la Interventoría Contractual Consorcio Interventoría Reconstrucción 2012, el día 29 de septiembre de 2015 con el oficio N° 01-11878-2015 del cual se remitió copia al Fondo Adaptación, estando en conocimiento de su condición de elegible desde la fecha aquí relacionada”.

27. Información aportada por el señor A.L.[17]: Con el fin de establecer si el interesado aceptó el “cupo de vivienda en Caucasia Antioquia” que el Fondo Adaptación manifestó haberle ofrecido mediante el comunicado E-2023-002874 de 29 de junio de 2023, el despacho del magistrado sustanciador estableció comunicación telefónica con el señor A.L., en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 del Decreto Ley 2591 de 1991, el cual señala que, “[s]i fuere necesario, se oirá en forma verbal al solicitante y a aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud, de todo lo cual se levantará el acta correspondiente de manera sumaria […]”. En el diálogo, se pudo constatar que el señor A.L. no aceptó el cupo de vivienda que le ofreció el Fondo Adaptación porque únicamente está interesado en viviendas ubicadas en el departamento de Santander.

28. Mediante Auto de 31 de julio de 2023, el magistrado sustanciador ordenó incorporar como prueba al expediente el acta de la llamada realizada el 12 de julio de 2023, y también correr traslado a las partes por 3 días para que, en caso de considerarlo necesario, se pronuncien sobre la misma.

1. Competencia

29. La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, con fundamento en el inciso segundo del artículo 86 y el numeral 9 del artículo 241 de la Constitución Política, y los artículos 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991, es competente para revisar la decisión judicial proferida dentro del proceso de tutela de la referencia.

2. Problema jurídico y estructura de la decisión

30. Tal como se expuso en los antecedentes, la Personería Municipal de La Paz solicitó en nombre del señor A.L. la protección de sus derechos fundamentales a “la Vida en Condiciones Dignas, Derecho a la Igualdad, Derecho al Debido Proceso, Derecho al Mínimo Vital, Derecho a la Salud y Derecho a una Vivienda Digna”, que consideró vulnerados por Comfenalco Santander, el Fondo Adaptación y el Ministerio de Hacienda al no hacer entrega de una solución de vivienda para la cual es elegible. Por lo anterior, solicitó ordenar que “en el menor tiempo posible se giren los recursos económicos necesarios y ejecutables que pongan fin de una manera pronta y definitiva a la situación por la que actualmente atraviesa el señor H.A.L..

31. El Juzgado Segundo Civil del Circuito de V. declaró la “improcedencia de la acción” por considerar que las accionadas no vulneraron los derechos del señor A.L. en tanto “la omisión al (sic) pago de los subsidios de vivienda obedece a circunstancias de orden presupuestal, en el sentido de que el al (sic) fondo de adaptación no se le han girado los recursos pertinentes para el pago de los subsidios”.

32. Por su parte, la Sala Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de S.G. confirmó la sentencia impugnada por considerar que lo que se pretende es “interferir en las decisiones presupuestales que adopten las entidades públicas”.

33. En consecuencia, corresponde a la Sala revisar si las sentencias de tutela proferidas el 19 de diciembre de 2022 por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de V., en primera instancia, y el 2 de marzo de 2023 por la Sala Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de S.G., en segunda instancia, deben ser confirmadas por estar ajustadas a derecho o revocadas por carecer de fundamento en los términos de los artículos 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991. En caso de ser revocadas se determinará si las accionadas vulneraron los derechos fundamentales del señor A.L. por no haberle entregado una solución de vivienda a pesar de su condición de elegible dentro del “Programa nacional de reubicación y reconstrucción de vivienda para la atención de hogares damnificados y o localizados en zonas de alto riesgo no mitigable afectadas por los eventos derivados del fenómeno de La Niña (2010-2011)”.

34. Al efecto, la Sala (3) demostrará que se cumplen los requisitos de procedencia de la solicitud de tutela; (4) expondrá las razones por las que las decisiones revisadas no se encuentran ajustadas a derecho y deben ser revocadas; y (5) decidirá el caso concreto.

3. Análisis de los requisitos de procedencia de la acción de tutela

   3.1. Legitimación en la causa de la parte activa

35. El artículo 86 superior establece que la acción de tutela es un mecanismo al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales. Por su parte, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 de 1991 dispone que “la acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”.

36. El artículo 49 del Decreto Ley 2591 establece que “en cada municipio, el Personero en su calidad de defensor en la respectiva entidad territorial podrá, por delegación expresa del defensor del pueblo, interponer acciones de tutela o representarlo en las que éste interponga directamente”. A su turno, el numeral 17 del artículo 178 de la Ley 136 de 1994 indica que una de las funciones de los personeros municipales o distritales es “interponer por delegación del Defensor del Pueblo las acciones de tutela en nombre de cualquier persona que lo solicite o se encuentre en situación de indefensión”.

37. Mediante la Resolución 638 de 2008 de la Defensoría del Pueblo[18], se delegaron las funciones en los personeros municipales y distritales para el ejercicio del litigio defensorial referido a las acciones de tutela de conformidad con el artículo 49 del Decreto 2591 de 1991. En desarrollo de tal delegación, los personeros tienen la facultad de “instaurar, coadyuvar e impugnar la acción de tutela, así como proponer el incidente de desacato, en los casos que proceda, a petición de parte o de oficio. En este último caso, deberá acreditarse que el afectado se encuentra en estado de indefensión o desamparo o que no puede promover su propia defensa” (numeral 1 del artículo 17).

38. Al respecto, la Corte ha sostenido que la intervención del personero municipal está condicionada a “(i) la indefensión de la persona o el grupo de personas afectadas, o (ii) la solicitud de mediación que aquellas le hagan”. Además, “esa petición no puede equipararse a un poder para actuar y no tiene ningún requisito formal. Basta la simple petición en ese sentido, que bien puede ser verbal o escrita, para que el personero quede legitimado para acudir al juez para el resguardo de los derechos fundamentales de los afectados”[19].

39. En la solicitud de tutela, el Personero Municipal de La Paz indicó que el señor A.L. le puso de presente “la grave situación en la que se encuentra actualmente y mediante escrito radicado el 29 de noviembre de 2022, solicita a este agente del ministerio público la interposición de la acción constitucional en procura de hacer cesar la vulneración de sus derechos fundamentales”.

40. En consecuencia, la Sala tiene por acreditada la legitimación por activa de la Personería Municipal de La Paz, en tanto interpuso la acción de tutela por petición del señor A.L., quien considera vulnerados sus derechos fundamentales al no contar con la solución de vivienda para la que fue calificado como elegible priorizado[20].

    3.2. Legitimación en la causa de la parte pasiva

41. El mismo artículo 86 superior y los artículos 1º y 5º del Decreto Ley 2591 de 1991 establecen que la acción de tutela procede contra cualquier autoridad pública e incluso contra particulares. Así, la legitimación por pasiva se entiende como la aptitud procesal que tiene la persona contra la que se dirige la acción y quien está llamada a responder por la vulneración o la amenaza del derecho fundamental cuando alguna resulte demostrada.

42. En el presente caso la solicitud de tutela fue dirigida contra el Fondo Adaptación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y Comfenalco Santander. En el trámite de la primera instancia, se vinculó a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), al Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, a la gobernación de Santander y al municipio de La Paz.

43. El Fondo Adaptación es una entidad con personería jurídica y autonomía presupuestal y financiera, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, creada mediante el Decreto 4819 de 2010 para la “recuperación, construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por el fenómeno de La Niña”. En consecuencia, es la única de las autoridades accionadas y vinculadas que tiene legitimación por pasiva en este caso porque es la entidad a cargo del “Programa nacional de reubicación y reconstrucción de viviendas para la atención de hogares damnificados y/o localizados en zonas de alto riesgo no mitigable afectados por los eventos derivados del fenómeno de La Niña (2010-2011)”.

44. En efecto, la Sala considera que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público[21], Comfenalco Santander[22], la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, la gobernación de Santander y el municipio de La Paz, no tienen en este caso legitimación por pasiva porque no están llamadas a entregar una solución de vivienda a la cual, según argumenta el accionante, tiene derecho por haber sido identificado como elegible priorizado dentro del “Programa nacional de reubicación y reconstrucción de vivienda para la atención de hogares damnificados y o localizados en zonas de alto riesgo no mitigable afectadas por los eventos derivados del fenómeno de La Niña (2010-2011)” de responsabilidad del Fondo Adaptación.

    3.3. Inmediatez

45. La acción de tutela es un mecanismo expedito que busca garantizar la protección inmediata de los derechos fundamentales cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares. Así, uno de los requisitos para evaluar su procedencia es la inmediatez. Lo anterior significa que, si bien la tutela puede formularse en cualquier tiempo, su interposición debe hacerse dentro de un plazo razonable y proporcionado a partir del evento generador de la supuesta amenaza o violación de los derechos fundamentales so pena de que se determine su improcedencia[23].

46. En este caso la Sala considera que el requisito está satisfecho. En efecto, a pesar de que la ola invernal que causó un estado de emergencia nacional ocurrió entre los años 2010 y 2011, lo cierto es que el Fondo Adaptación, creado con el fin de gestionar proyectos para la ejecución, construcción y reconstrucción de - entre otras - la infraestructura de vivienda, no ha cumplido sus objetivos de reconstrucción y construcción[24] y todavía tiene un universo de damnificados identificados como elegibles a los que no ha dado solución de vivienda. De ese universo hace parte el señor A.L..

47. En ejercicio de sus funciones, mediante comunicación del 11 de mayo de 2022[25], el Fondo Adaptación le informó al señor A.L. que, a pesar de haber sido identificado como elegible para ser beneficiario del Programa Nacional de Vivienda a su cargo, esa entidad se encuentra en “imposibilidad material” de “atender de manera inmediata” la construcción de 14.184 viviendas faltantes, dentro de las cuales estaría la que él reclama, lo que llevó a la Personería Municipal de La Paz a presentar la acción de tutela bajo estudio el 5 de diciembre de 2022.

48. De acuerdo con lo anterior, la Sala encuentra cumplido el requisito de inmediatez, puesto que solo transcurrieron 6 meses y 25 días entre la fecha en que el señor A.L. pudo enterarse de la decisión del Fondo Adaptación y la fecha en que fue interpuesta la acción de tutela.

    3.4. Subsidiariedad

49. De acuerdo con los artículos 86 superior y 6 del Decreto Ley 2591 de 1991, la acción de tutela tiene carácter subsidiario. El principio de subsidiariedad determina que este mecanismo de protección es procedente siempre que (i) no exista otro medio de defensa judicial; (ii) cuando exista, el mecanismo no sea idóneo y eficaz en relación con las condiciones del caso concreto; o (iii) cuando sea necesaria la intervención del juez constitucional para conjurar o evitar la consumación de un perjuicio irremediable.

50. En este caso, el accionante no dispone de otro medio de defensa judicial para conminar al Fondo Adaptación a entregarle una solución de vivienda. Adicionalmente, la Corte Constitucional[26] ha indicado que cuando se trata de una acción de tutela interpuesta en aras de proteger los derechos fundamentales de personas que se ven afectadas por desastres naturales, “el medio idóneo de defensa judicial es la acción de tutela, pues agotadas las instancias gubernativas sin una efectiva solución, las circunstancias se tornan apremiantes y la respuesta debe ser oportuna”[27].

4. Las decisiones revisadas no se encuentran ajustadas a derecho

   Revisión de la sentencia de primera instancia

51. El Juzgado Segundo Civil del Circuito de V. declaró la “improcedencia de la acción”, a pesar de lo cual estudió de fondo la solicitud para determinar que “no encuentra que las autoridades administrativas encargadas de disponer los recursos necesarios, esté (sic) vulnerando derecho fundamental alguno del accionante, H.A.L., por ende, resulta pertinente entrara (sic) a negar las pretensiones”.

52. La Sala no comparte el fallo revisado por dos razones:

53. Primero, porque la improcedencia de la acción se declara cuando no se satisfacen, precisamente, los requisitos de procedencia. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela “mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre” para la protección inmediata de sus derechos fundamentales, siempre que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de particulares. La acción de tutela resulta procedente cuando el accionante no disponga de otro medio de defensa judicial eficaz para la protección de sus derechos, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la consolidación de un perjuicio irremediable.

54. En esta medida, antes de pronunciarse de fondo sobre el caso concreto, es deber del juez constitucional verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, a saber: (i) la legitimación en la causa por activa y por pasiva, (ii) la inmediatez y (iii) la subsidiariedad. El incumplimiento de alguno de estos requisitos conlleva a la declaración de improcedencia de la solicitud de tutela. Por el contrario, cuando el juez constitucional aborda el fondo de la cuestión que se pone en su conocimiento, como ocurrió en este caso, las alternativas de decisión no pueden ser distintas a amparar o no los derechos cuya violación se alega.

55. Segundo, porque a pesar de que el accionante solicitó “que en el menor tiempo posible se giren los recursos económicos necesarios y ejecutables que pongan fin de una manera pronta y definitiva a la situación por la que actualmente atraviesa el señor H.A.L., lo hizo con el objetivo de “hacer efectivo el subsidio de vivienda del cual es beneficiario”.

56. Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido que cuando el juez encuentre que el nivel de satisfacción pretendido no es adecuado al contenido del derecho, pero evidencie que existe una amenaza o vulneración al derecho fundamental del accionante que amerita la intervención del juez constitucional, este “tiene el deber de adoptar medidas que garanticen la eficacia de los derechos fundamentales, en ejercicio de las amplias facultades con las que fue investido, entre ellas, la posibilidad de interpretar la solicitud de tutela y la búsqueda de otros elementos normativos que permitan dar una solución razonable y adecuada al caso concreto” [28].

57. En este orden de ideas, la Sala considera que el juez debió analizar el contenido y alcance de la vivienda como un derecho fundamental de realización progresiva, con el fin de establecer si fue vulnerado por el Fondo Adaptación al no haber entregado al señor A.L. la solución de vivienda para la que lo calificaron como elegible priorizado. Esta es la indudable pretensión del demandante, así también hubiera solicitado la transferencia de recursos al Fondo Adaptación. Esta última solicitud se explica porque el Fondo arguyó la falta de recursos para justificar la ausencia de respuesta.

    Revisión de la sentencia de segunda instancia

58. La Sala Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de S.G. confirmó la improcedencia de la acción. Consideró que “lo pretendido por el accionante, esto es, se ordene al Fondo Adaptación y al Ministerio de Hacienda y Crédito público giren los recursos económicos necesarios para hacer efectivo el subsidio de vivienda del cual es beneficiario el señor H.A.L., resulta abiertamente improcedente, dado que, al J. de tutela le está vedado interferir en las decisiones presupuestales que adopten las entidades públicas”.

59. La Sala no comparte los argumentos del juez de segunda instancia por las mismas razones que no compartió los del juez de primera instancia.

60. Debido a que los fallos de tutela revisados deben ser revocados por las razones recién explicadas, procede la Sala a decidir de fondo el asunto para demostrar que el Fondo Adaptación no vulneró los derechos del señor A.L..

5. Solución del caso concreto: El Fondo Adaptación no vulneró el “Derecho a la Vida en Condiciones Dignas, Derecho a la Igualdad, Debido Proceso, Mínimo Vital, Derecho a la Salud y Derecho a una Vivienda Digna” del señor A. León

61. El artículo 51 de la Constitución establece que “todos los colombianos tienen derecho a una vivienda digna”, y atribuye al Estado la responsabilidad de fijar las condiciones necesarias para asegurar la efectividad de este derecho y promover “planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda”.

62. Según la jurisprudencia constitucional, la satisfacción del derecho a la vivienda conlleva vivir en seguridad, paz y dignidad[29] en un sitio propio o ajeno, que disponga de condiciones adecuadas y suficientes para que quien lo habite pueda desarrollar su proyecto de vida[30]. Se trata de un derecho fundamental y autónomo que implica obligaciones de cumplimiento inmediato y otras de cumplimiento progresivo[31]. En efecto:

    “(…) el derecho a la vivienda, si bien tiene un carácter fundamental su materialización, tiene facetas de inmediato cumplimiento y de realización progresiva. En concreto, su plena efectividad exige importantes esfuerzos económicos y de planeación para los Estados, así como el desarrollo de políticas de largo aliento. En ese sentido, se han reconocido facetas que deben cumplirse en breves períodos, tales como las obligaciones de abstención, protección y algunos deberes de garantía mínima como el diseño de la política pública sin desconocer el carácter progresivo de realización del derecho.

    Con respecto a la faceta prestacional del derecho a la vivienda es necesario destacar que en el marco de la realización progresiva se establecen medidas para la priorización, la cual, por definición, conlleva el otorgamiento de soluciones habitacionales a unos sujetos, y la postergación y exclusión en relación con otros. Asimismo, la importante inversión de recursos que demanda la materialización del derecho genera que su desarrollo se adelante a través de políticas de largo aliento, tal y como se evidenció al describir la política para la atención de la población desplazada. Por lo tanto, la protección del derecho a la vivienda en lo que respecta a la faceta prestacional no puede generar falsas expectativas, pues se trata de una materia en la que concurren sujetos con diferentes vulnerabilidades, está definida mediante herramientas de priorización, que de suyo generan postergaciones y exclusiones en relación con otros sujetos, e involucra actuaciones del Estado de largo plazo” [32].

63. De acuerdo con la Sentencia C-165 de 2015, las facetas que deben cumplirse de inmediato o en períodos breves de tiempo corresponden a: (i) las de respeto, que constituyen deberes de abstención del Estado que no podrá interferir en el disfrute y goce del derecho; (ii) las de protección, que hacen referencia a los mecanismos de amparo frente a las injerencias ilegítimas de terceros en el disfrute del derecho; y (iii) algunas obligaciones de garantía entre las que se encuentran:

    “(i) garantizar unos contenidos mínimos o esenciales del respectivo derecho a todos sus titulares; (ii) iniciar cuanto antes el proceso encaminado a la completa realización del derecho y, como mínimo, disponer un plan trazado de modo admisible, es decir, que garantice los demás derechos, sea razonable, especifique las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las cuales va a desarrollarse e incluya en el grupo de beneficiarios a todos los afectados titulares del derecho; (iii) asegurar la participación de los involucrados en las decisiones; (iv) no discriminar injustificadamente; (v) proteger especialmente a personas en situación de debilidad manifiesta; (vi) no interferir arbitrariamente en el contenido ya garantizado del derecho; y (vii) no retroceder de forma injustificada en el nivel de protección alcanzado”.

64. Las obligaciones de cumplimiento inmediato se hacen más urgentes en escenarios de especial gravedad como los ocasionados por desastres naturales. Es el caso, por ejemplo, de las consecuencias de la ola invernal 2010-2011 durante la cual el accionante perdió su lugar de habitación. Al respecto, esta Corporación se ha pronunciado sobre el derecho de acceso a vivienda, así: (i) una vez que ocurre un derrumbe, deslizamiento u otro desastre natural similar, se activa el deber de solidaridad del Estado y la sociedad hacia las personas damnificadas. Una manifestación importante de este deber de solidaridad es la obligación de reubicar a las personas que han perdido sus viviendas debido al desastre natural[33]; (ii) el Estado tiene la obligación de proteger a las personas damnificadas debido a su posición de garante con todos los habitantes del territorio nacional[34]; (iii) los damnificados por un desastre natural son sujetos de especial protección constitucional y desconocer la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran violaría sus derechos fundamentales[35]; (iv) en la gestión de emergencias, las autoridades deben tomar las medidas necesarias para atender a la población afectada sin exclusiones[36]; y (v) cuando la protección del derecho a la vivienda digna de una persona afectada por un desastre natural sea solicitada al juez de tutela, a este le corresponde identificar si la pretensión hace parte de la faceta de defensa o de prestación del derecho a la vivienda, para en este último caso limitar su intervención a aquellos supuestos en los cuales se busque la efectividad de un derecho subjetivo previamente definido o en los que, pese a la inexistencia de tal definición, la protección constitucional resulte necesaria de cara a las circunstancias de debilidad manifiesta[37].

65. Lo anterior, porque las obligaciones no incluidas en las de cumplimiento inmediato, se consideran de cumplimiento progresivo[38]. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha dicho que el principio de progresividad implica que “la eficacia y cobertura de las dimensiones prestacionales de los derechos constitucionales debe ampliarse de manera gradual y de acuerdo con la capacidad económica e institucional del Estado en cada momento histórico”[39]. Entre las manifestaciones del referido principio, esta Corte ha resaltado la regla de no regresión[40], la cual implica una obligación amplia de hacer, cada vez más exigente, orientada a lograr gradual, sucesiva, paulatina y crecientemente, la plena efectividad del componente prestacional de los derechos constitucionales[41] y se explica en la medida en que “si un Estado se compromete en el orden internacional y constitucional a ampliar gradualmente la eficacia de los contenidos prestacionales de los derechos constitucionales, resulta arbitrario que decida retroceder en ese esfuerzo de manera deliberada”[42].

66. Así mismo, la jurisprudencia constitucional ha establecido criterios para examinar el nivel de satisfacción de las obligaciones de cumplimiento progresivo que se derivan del derecho fundamental a la vivienda digna y determinar en qué casos es procedente una intervención del juez de tutela.

67. Es así como, ha sostenido que las personas afectadas por un desastre natural “no pueden pedir con la acción de tutela el cubrimiento íntegro y cabal de las obligaciones de cumplimiento progresivo, emanadas del derecho a la vivienda digna”[43]. Eso significa que, por ejemplo, un número significativo de personas no podría, amparado exclusivamente en su condición de víctimas del desastre, exigirle al Estado que le garantice a cada grupo familiar afectado una vivienda en plenas condiciones de seguridad jurídica, disponibilidad, sostenibilidad, habitabilidad, asequibilidad, adecuación espacial y adecuación cultural. Lo anterior, porque este derecho exige, por lo menos, de espacios de participación, deliberación, evaluación y decisión que toman tiempo, además de requerir la inversión de recursos técnicos y presupuestales. De este modo, la Corte ha indicado que “ningún juez está en principio habilitado para pretermitir, injustificadamente, todos estos pasos, ni tampoco para sustituir sin razones suficientes las instancias constitucionales de participación, deliberación y decisión en asuntos públicos”[44].

68. Por tanto, la posibilidad de ordenar el cumplimiento de obligaciones de carácter progresivo sólo procede cuando se advierta que, en un período relevante, los avances han sido insuficientes pues, “a medida que pasan los años, si las autoridades encargadas no han tomado medidas efectivas que aseguren avances en la realización de las prestaciones protegidas por los derechos constitucionales, gradualmente van incurriendo en un incumplimiento cuya gravedad aumenta con el paso del tiempo”[45]. En estos casos el juez de tutela puede, incluso, fijar plazos a la administración para garantizar el goce efectivo de un derecho[46].

69. En el caso bajo examen, la solicitud de tutela pretende “hacer efectivo el subsidio de vivienda del cual es beneficiario” el señor A.L. por haber sido identificado como elegible priorizado para el Proyecto U.V.S. en el Municipio de B..

70. Según el Fondo Adaptación, ese proyecto urbanístico quedó en revisión y sin aprobación con ocasión del alegado incumplimiento del contrato por parte de Comfenalco Santander en su calidad de operador zonal, razón por la cual reasumió la atención directa del universo beneficiado. Advierte, al respecto, que está en imposibilidad material de atender la construcción de 14.184 viviendas faltantes dentro del programa de vivienda que administra, razón por la cual ha adelantado constantes gestiones administrativas[47] para que le sean asignados recursos adicionales[48], para lo cual ha recurrido, entre otras acciones, a solicitar al Ministerio de Vivienda[49] que incluya en sus programas de vivienda a la población que identificó como damnificada por el fenómeno de La Niña.

71. De las pruebas aportadas al expediente se tiene: (i) que el Fondo Adaptación ha adelantado gestiones para obtener los recursos faltantes para terminar el proyecto de vivienda, pero no ha conseguido que le sean asignados; (ii) que el Fondo Adaptación no cuenta con los fondos necesarios para financiar la parte final del proyecto urbanístico V.S. en el Municipio de B. para el cual el accionante es elegible; y (iii) que el Fondo Adaptación ya ofreció al accionante varias opciones de vivienda, pero este no las aceptó.

72. Sobre esto último, está acreditado en el expediente que el Fondo Adaptación ofreció al señor H.A.L. al menos tres cupos de vivienda: (i) vivienda multifamiliar con área aproximada de 45 metros cuadrados en el proyecto “Urbanización Villa” del municipio de Viotá, ofrecido al accionante el 9 de diciembre de 2022[50]; (ii) vivienda multifamiliar con área aproximada de 45 metros cuadrados en el proyecto “Urbanización Altos de Chicamocha” en el municipio de Boavita, ofrecido el 9 de diciembre de 2022[51]; y (iii) “un cupo de vivienda en Caucasia Antioquia, el cual fue ofrecido al accionante mediante radicado E-2023-002874 de fecha 29 de junio de 2023”[52].

73. A la luz de las anteriores consideraciones, la Sala encuentra que, si bien el señor A.L. tiene la calidad de elegible priorizado para obtener una solución de vivienda a cargo del Fondo Adaptación, lo cierto es que de dicha calidad no se desprende de manera automática un derecho absoluto que le permita exigir que la solución de vivienda que le proporcione el Estado le sea entregada de manera inmediata, con características especiales, ni en proyectos específicos, porque el Estado tiene la facultad para fijar “las condiciones necesarias para hacer efectivo ese derecho”.

74. Adicional a lo anterior, la Sala encuentra que la pretensión del señor A.L. tiene fundamento último en las políticas del Estado para dotar de vivienda digna a las personas que carecen de ella de acuerdo con lo que dispone el artículo 51 de la Constitución Política. Al efecto, el Congreso de la República, junto con el Ministerio de Hacienda, deben apropiar los recursos requeridos para garantizar el derecho a la vivienda digna, con relación a los cuales las entidades públicas encargadas de administrar la política de vivienda fijan las condiciones de su suministro y los plazos de ejecución, todo de acuerdo con los principios constitucionales aplicables.

75. A su turno, en la medida en la que el Fondo tiene la función de fijar las condiciones de ejecución de las partidas del Presupuesto general de la Nación que se le asignan anualmente para financiar sus distintos programas, también le corresponde, en nombre del Estado, distribuir estas sumas entre cada uno de los programas que adelante para garantizar a la población el acceso a la vivienda digna, de lo que se desprende que el Fondo debe establecer, de acuerdo con los principios constitucionales aplicables, y a partir de los recursos de los que disponga para ese fin, el monto de las inversiones que hará en cada programa y el orden en el cual los beneficiarios de los distintos programas de vivienda recibirán las soluciones de vivienda proporcionadas por el Estado.

76. Por consiguiente, la Sala encuentra que el Fondo Adaptación no desconoció los derechos del señor A.L. al no haberle proporcionado una solución de vivienda en las condiciones pretendidas. Lo anterior, pues a pesar de que el proyecto urbanístico V.S. en el municipio de B. fracasó, en este caso (i) el accionante solicita la satisfacción de una obligación de cumplimiento progresivo y (ii) no se observa que el Fondo Adaptación haya sido negligente en tanto ha ofrecido alternativas de vivienda que resultan razonables, teniendo en cuenta las restricciones presupuestales, y no existe ninguna prueba en el expediente que permita concluir que las alternativas ofrecidas eran insuficientes o inadecuadas para garantizar sus derechos fundamentales.

77. No obstante, la Sala subraya la necesidad de una actuación estatal coordinada, armónica y seria dirigida al logro del cumplimiento de las metas establecidas para garantizar vivienda, pues si bien su satisfacción es progresiva, ello no sirve de justificación para la inactividad del Estado al que se impone satisfacer de manera inmediata los contenidos mínimos esenciales.

78. Por consiguiente, la Sala solicitará al Fondo Adaptación que explique al señor A.L. las consecuencias de (i) no aceptar las soluciones de vivienda que se le ofrecen, y de (ii) solicitar la exclusión como beneficiario del Programa Nacional de Vivienda a su cargo, en tanto actualmente no puede postularse a subsidios de vivienda ofrecidos en el marco de otros programas. Lo anterior, con el fin de que pueda elegir de manera informada cuál es la alternativa que mejor satisface sus intereses. En caso de que el señor A.L. decida ser excluido, la personería municipal deberá ofrecerle información detallada y clara sobre las políticas públicas en materia de vivienda y brindar acompañamiento para la postulación a esos programas teniendo en cuenta las condiciones particulares del interesado, sin que lo anterior implique alterar el orden de las personas que están en turno.

5. Síntesis de la decisión

79. Al revisar los fallos dentro del proceso de tutela de la referencia, la Sala encuentra que carecen de fundamento y, en consecuencia, procede a revocarlos por (i) falta de técnica; y (ii) ausencia de análisis sobre el contenido y alcance de la vivienda como un derecho fundamental de realización progresiva, con el fin de establecer si fue vulnerado por el Fondo Adaptación al no haber entregado al señor A.L. la solución de vivienda para la que lo calificaron como elegible priorizado.

80. Al asumir el estudio de fondo de la solicitud de tutela, decide la Sala que el Fondo Adaptación no vulneró los derechos del accionante. En efecto, si bien el señor A.L. tiene la calidad de elegible priorizado para obtener una solución de vivienda a cargo del Fondo Adaptación, lo cierto es que de dicha calidad no se desprende de manera automática un derecho absoluto que le permita exigir que la vivienda que le proporcione el Estado le sea entregada de manera inmediata, con características especiales, ni en proyectos específicos. Así, a pesar de que el proyecto urbanístico V.S. en el Municipio de B. en el que estaba interesado fracasó, el Fondo Adaptación ofreció al accionante otras soluciones de vivienda en proyectos donde había viviendas disponibles, que no aceptó.

81. Sin embargo, la Sala solicita al Fondo Adaptación que explique al accionante las consecuencias de (i) no aceptar las soluciones de vivienda que se le ofrecen, y (ii) solicitar la exclusión del Programa Nacional de Vivienda a su cargo, en tanto actualmente no puede postularse a subsidios de vivienda ofrecidos en el marco de otros programas. En caso de que el señor A.L. decida ser excluido, la personería municipal deberá ofrecerle información detallada y clara sobre las políticas públicas en materia de vivienda y brindar acompañamiento para la postulación a esos programas teniendo en cuenta las condiciones particulares del interesado, sin que lo anterior implique alterar el orden de las personas que están en turno.

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,