Auto nº 2441/23 de Corte Constitucional, 11 de Octubre de 2023
| Fecha | 11 Octubre 2023 |
| Número de sentencia | 2441/23 |
| Número de expediente | CJU-3438 |
| Materia | Derecho Constitucional |
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 2441 DE 2023
Expediente: CJU-3438.
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 36 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 3 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera.
Magistrado Ponente:
J.F.R.C..
B.D., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:
AUTO
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El 16 de marzo de 2018, la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. - Sanitas EPS, a través de apoderado judicial, presentó una demanda ordinaria laboral en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES[1]. Solicitó el reconocimiento y pago de (i) las sumas correspondientes a 426 recobros por la prestación de servicios de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud POS (hoy Plan de Beneficios en Salud PBS) y (ii) los gastos administrativos relacionados con la gestión y el manejo de esas prestaciones.
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Por medio del auto del 7 de diciembre de 2021[2], el Juzgado 36 Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó la remisión del expediente a los juzgados administrativos del circuito de Bogotá. El despacho citó el Auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional, en el cual se había establecido que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la competente para conocer de las controversias entre las EPS y la ADRES en las que se pretendiera el recobro por la prestación de servicios de salud no incluidos en el POS, hoy PBS.
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Lo anterior, con fundamento en que (i) esos asuntos no se enmarcaban en los señalados en el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social CPTSS; (ii) los procedimientos de recobro ante la ADRES eran trámites administrativos, por lo que debía aplicarse la regla de competencia contenida en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA y (iii) la naturaleza jurídica de la ADRES no corresponde a la de una Entidad Promotora de Salud EPS o Institución Prestadora de Salud IPS, según los artículos 177 y 185 de la Ley 100 de 1993.
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Realizado el nuevo reparto, el expediente se remitió al Juzgado 3 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera, el cual propuso el conflicto negativo entre jurisdicciones mediante auto del 6 de diciembre de 2022[3]. Explicó que, en el momento en que se presentó la demanda, aún estaba vigente la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[4] que asignaba a la jurisdicción ordinaria laboral la competencia para conocer de los litigios suscitados entre las EPS y el organismo de administración y financiación del Sistema General de Seguridad Social en Salud SGSSS ante el no pago en sede administrativa de recobros por la prestación de servicios de salud.
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Además, el Despacho estimó que el Juzgado 36 Laboral del Circuito de Bogotá había conocido de la demanda 3 años antes de declarar su falta de competencia y, en virtud de los principios de perpetuatio jurisdictionis y confianza legítima, la jurisdicción ordinaria laboral debía continuar con el trámite del proceso. Sobre ese punto, enfatizó que, de lo contrario, se afectaban los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia de las partes.
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Finalmente, de conformidad con el reparto efectuado por la Sala Plena en sesión del 5 de julio de 2023, el proceso se remitió al despacho del Magistrado sustanciador el 7 de julio siguiente[5].
Competencia
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De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha advertido que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, los cuales han sido definidos reiteradamente por este Tribunal[6]. En el caso de referencia se cumplen los anteriores presupuestos:
Presupuesto subjetivo
El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria laboral (Juzgado 36 Laboral del Circuito de Bogotá) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado 3 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera).
Presupuesto objetivo
La controversia corresponde a un proceso judicial promovido por Sanitas EPS contra la ADRES, mediante el cual se pretende el recobro por la prestación de servicios de salud no incluidos en el POS, hoy PBS.
Presupuesto normativo
Las autoridades enunciaron fundamentos legales y jurisprudenciales para justificar que carecen de competencia. El Juzgado 36 Laboral del Circuito de Bogotá estimó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la competente, con fundamento en el Auto 389 de 2021 de esta Corte y los artículos 2 del CPTSS y 104 del CPACA.
Por su parte, el Juzgado 3 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera consideró que la jurisdicción ordinaria laboral debía continuar con el trámite del proceso puesto que así lo establecía la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura que se encontraba vigente cuando se presentó la demanda. Además, citó decisiones del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional en las que se alude al principio de perpetuatio jurisdictionis.
Criterios para determinar a qué jurisdicción le corresponde resolver las controversias relacionadas con recobros en materia de salud. Reiteración del Auto 389 de 2021
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Mediante el Auto 389 de 2021, la Sala Plena de esta corporación determinó que el conocimiento de las controversias sobre los recobros a la ADRES por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. Lo anterior, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.
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La Corte además explicó que este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el artículo 2.4 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan en estricto sentido con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
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En concreto, dispuso la siguiente regla de decisión:
El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicción relacionados con recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del Auto 1942 de 2023
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En el Auto 1942 de 2023, la Sala Plena se pronunció frente a las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia introducido mediante el Auto 389 de 2021, en cuanto a la jurisdicción competente para conocer las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS.
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Las referidas dificultades se presentan, principalmente, porque antes de que la Corte Constitucional estableciera la regla de competencia prevista en el Auto 389 de 2021, las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales eran conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, de manera que en general las entidades demandantes no tenían la carga de agotar los requisitos de procedibilidad (recursos obligatorios y conciliación extrajudicial) ni de presentar la demanda dentro del término de caducidad de acuerdo con las normas del CPACA. Sin embargo, tras el cambio de jurisdicción, se enfrentaron a la imposibilidad de cumplir dichos presupuestos. Las referidas reglas de transición diseñadas con el objetivo de salvaguardar el derecho a la administración de justicia de las entidades recobrantes se resumen así[7]:
Universo de casos a los que aplican las reglas de transición
Procesos en trámite ante la jurisdicción ordinaria laboral en dos lapsos:
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Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y que, producto del cambio jurisprudencial, se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin embargo, a la expedición del Auto 1942 de 2023, habían sido rechazadas o inadmitidas por una autoridad judicial de dicha jurisdicción.
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Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o al expedir el Auto 1942 de 2023 y que, producto del cambio jurisprudencial, serán remitidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo hasta 6 meses después de la expedición del Auto 1942 de 2023 [proferido el 23 de agosto de 2023] y, en esa sede judicial, se deben proferir decisiones de rechazo o inadmisión por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (recursos obligatorios y conciliación extrajudicial) y del término de caducidad.
Demandas promovidas ante la jurisdicción contencioso administrativa en tres momentos:
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Después de la expedición del Auto 389 de 2021, inadmitidas o rechazadas a la expedición del Auto 1942 de 2023 por no acreditar el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad para acudir ante dicha jurisdicción.
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Después de la expedición del Auto 389 de 2021 y que se encontraban en trámite al expedir el Auto 1942 de 2023 y, en esa sede judicial se deben proferir decisiones de rechazo o inadmisión.
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Finalmente, las reglas aplican para las demandas que se iniciaron o se inicien hasta 6 meses después de la publicación del Auto 1942 de 2023 que realizará el Consejo Superior de la Judicatura.
Reglas de transición
Agotamiento previo de recursos
Esta obligación no aplica para las acciones de nulidad y restablecimiento de derecho dirigidas contra la ADRES -antes Fosyga-, pues en el procedimiento administrativo especial de recobros contra dicha entidad únicamente se regula un mecanismo de objeción, el cual es potestativo. Las decisiones de la ADRES son definitivas. En esa medida, las autoridades judiciales no deben exigir a los demandantes el agotamiento del anterior procedimiento u otro adicional como requisito para la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho.
Conciliación extrajudicial
Este requisito no será exigible y como consecuencia los jueces no deben inadmitir o rechazar las demandas por la falta del referido presupuesto.
En los casos en los que las entidades demandantes de forma potestativa hubieran intentado una conciliación previa para acudir al juez laboral, esta podrá ser tenida en consideración por los jueces contenciosos al analizar los presupuestos de la correspondiente acción; sin embargo, las falencias que la misma pueda presentar, en ningún caso acarrearán una obstaculización del derecho de acción.
En los casos en que exista un acuerdo conciliatorio previo entre las partes el juez administrativo deberá valorarlo en garantía de los efectos de la cosa juzgada de la conciliación extrajudicial y el principio de seguridad jurídica.
Sin perjuicio de la no obligatoriedad de este requisito, el juez administrativo, conforme al contenido del artículo 180 de CPACA, en desarrollo de la audiencia inicial deberá invitar a las partes a conciliar.
Caducidad del medio de control
Para los efectos de las presentes reglas, los jueces administrativos al deberán valorar la diligencia del demandante contabilizando en cada caso concreto el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social.
Medidas de publicidad
Las reglas de transición descritas deberán ser publicadas en la página web y en las redes sociales de la Corte Constitucional y del Consejo Superior de la Judicatura por el término de un (1) mes. La Corte dispuso comunicar el contenido del Auto 1942 de 2023 a (i) las EPS que actualmente se encuentran activas; (ii) los patrimonios autónomos de remanentes de las EPS liquidadas, y (iii) todos los jueces de la República. Asimismo, el Consejo Superior de la Judicatura deberá socializar las reglas de transición entre los jueces por el lapso de 6 meses.
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En el asunto de la referencia se presentó un conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado 36 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 3 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera. Para resolver lo anterior, la Sala Plena reiterará la regla de decisión establecida en el Auto 389 de 2021, según el cual, las controversias en las que una EPS demande a la ADRES con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud excluidas del extinto POS (hoy PBS), son competencia de la jurisdicción contencioso administrativa de conformidad a lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
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Así las cosas, la Corte, en atención a lo dispuesto en los Auto 389 de 2021 remitirá el expediente CJU-3438 al Juzgado 3 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera para que continúe con el presente trámite y verifique/determine la aplicación al caso concreto de las reglas de transición establecidas en el Auto 1942 de 2023. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión al juez laboral involucrado en el conflicto y a los sujetos procesales e interesados.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones presentado entre el Juzgado 36 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 3 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 3 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por Sanitas EPS contra la ADRES e identificada con el radicado
11001-3105-036-2018-00185-00.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-3438 al Juzgado 3 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados dentro del trámite judicial y al Juzgado 36 Laboral del Circuito de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, archivo 01. Expediente digitalizado 2018-00185.pdf, folios 4 en adelante.
[2] Expediente digital, archivo 2018-001985 Auto declara la falta de jurisdicción y competencia.pdf.
[3] Expediente digital, archivo 04AutoProponeConflicto procesos ADRES.pdf.
[4] El Juzgado citó, entre otras providencias, a la sentencia de unificación del 4 de septiembre de 2019 y al Auto 278 de 2015.
[5] Expediente digital, archivo 03CJU-3438 Constancia de Reparto.pdf.
[6] Auto 155 de 2019. Respecto al factor subjetivo, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. De otra parte, en lo referente al factor objetivo, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución). Finalmente, sobre el factor normativo, se entiende que no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[7] El presente resumen tiene una finalidad meramente informativa y no sustituye los contenidos del Auto 1942 de 2023.
